第一章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
投资、出口、消费是拉动经济发展的“三驾马车”。随着改革开放的不断深入，我国的城镇化建设正迈入快速发展阶段，而基础设施建设仍然是扩大内需投资、拉动经济增长、推动城镇化进程的重要抓手之一。传统意义上来说，基础设施建设具有周期长、投资多、风险大、运营成本高等特性，在产品和服务属性来说，具有一定垄断性、公益性和收益稳定性，因此一般由政府背景的机构经营管理。
伴随着经济发展到一定阶段，到上世纪后期，不少国家地区发现，单一的由政府所主导的基础设施建设、运营和维护越来越困难，由于管理机制、成本压力、思路方法等现实问题，收支入不敷出，财政压力越来越大。而随着我国改革开放经济逐渐发展，交通基础建设方面的投资越来越多，而面临资金压力也使得政府常常捉襟见肘，传统模式下以政府为主体的融资方式以不能适应经济新常态模式下的改革发展需求。习近平同志指出：“处理好政府和市场关系是经济体制改革的核心问题。”在经济新常态大背景要求下，保持经济持续稳定健康发展，必须抓住抓牢经济体制改革这个“牛鼻子”，切实把市场和政府双方的优势都充分发挥出来。党的十八届三中全会《决定》明确指出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。因此结合新形势，选择合适的、具有一定竞争优势的新模式来建设基础设施己成为各级政府亟需解决的问题。
PPP，是 Public-Private Partnership 的字母缩写，中文翻译是“公私合作伙伴关系”。简单来说就是，政府部门与私人经济共同出资提供公共产品，通过契约来分担风险、共享收益的长期伙伴合作关系。它引进社会资本参与公共产品的经营，帮助政府部门实现、优化公共职能，究其根本，政府拥有决策权和社会资源，而社会资本拥有资金和先进的管理理念和技术，通过双方优势资源的有效结合，实现公共福利、社会收益、资本逐利三赢的局面。从新千年开始，我国逐步尝试 PPP 模式，经过近二十年的发展，PPP 项目如雨后春笋般在各地推广发展，
国家也重视顶层设计，建立完善了相关的配套制度，国务院、各大部委、省市级人民政府相继发布出台政策，引导鼓励社会和民间资本进入公用基础设施领域。当然事物快速发展的背后，总会伴随着各类问题的突显。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
上世纪末，英国提出公私合作伙伴关系概念的雏形并向社会推广，认为 PPP模式是一种跨越多部门利益联盟的战略布局，社会资本积极参与至公共实体项目中，并取得良好成果。文森特·奥斯特罗姆提出“多中心治理理论”，认为在建设公共社会项目时，由政府、个人和社会资本三方共享权力并共担责任，在其之间建立合作互信、共同协商的新型关系。加拿大 PPP 委员会认为 PPP 为政府和社会资本之间架起了合作的桥梁，能够更好的实现社会公共需求，通过相应的机制融合双方优势进而牢固合作关系。
国外对 PPP 模式的应用研究起步早。Fourie 和 Burger (2000)认为 PPP 模式产生的主要原因是政府财务管理能力欠缺且存在，仅希望依靠公共资本来负担公共物品，只有在财政紧张或社会服务满意度降低时才会考虑 PPP 模式。Grimsey和 Lewis (2002)认为公共产品资金的不足是政府接纳社会资本参与项目的主要原因。Hammami (2006 )等学者通过长期研究发现，政府负债较多，普遍推广应用 PPP 的积极性普遍偏高。而风险研究和把控方面，Grimesy 和 Lewis (2002)将 PPP 项目风险划分为投融资、建设、运营、技术、不可抗力等风险。Hatask和 Shaked (2000)通过 AHP (Analytic Hierarchy Process)方法将风险分为国家、社会和项目三个层面。投融资是 PPP 项目的重要环节之一，Hoppe (2011)认为，PPP 模式相对于政府模式具有更强的融资能力，可以更好的节省总体成本。此外，Akintoye (2003)等认为项目费用是制约 PPP 融资的关键要素，若项目成本过高，会增高收益变低的风险，降低社会资本的积极性。管理能力是 PPP 项目成功的重要保障之一，关键在于把握风险防控、合理均摊。Loosemore (2006)等人总结了成功项目中风险把控的必要条件:一是双方必须具有把风险遏制在萌芽状态或者能够抵御风险带来不良后果的能力；二是风险把控应由控制力较强一方作为主体来负责实施风险承担和预防；三是双方必须各尽其责，共担风险共同进退；四是对各类风险有充足的准备和认知，做到快速识别精准评估。
综上所述，国外在 PPP 模式研究重点在于伙伴关系的建立，认为公私部门良好的互信合作关系，有利于政府角色的转变，从大包大揽向聚焦监督转变，也利于激发社会资本的参与积极性。
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第二章 PPP 模式的基本理论
2.1 PPP 融资模式概述
2.1.1 PPP 融资模式内涵
PPP融资模式有多种称呼，常见的称为PPP融资，或简称是PPP。从各国的分析研究来看，PPP 可划分为广义和狭义两层面：广义层面上，PPP可直接称之为公私合伙制，简单来说是政府部门与社会资本构建伙伴合作关系，作为综合一系列融资项目新模式，本质是提供公共产品或服务，如 TOT、BOT等；狭义层面上，社会资本同政府在一同构建公共的产品或服务基础上建立合作关系，以项目衡量值为原则，更强调管理合作中利润共享、风险分担。
2.1.2 PPP 融资模式的基本特征
PPP 模式具有以下基本特征：
1 伙伴关系
伙伴关系（Partnership），注重在新运营模式下政府部门与社会资本的合作关系而非竞争，这是最重要的目的性问题。长期稳固的伙伴关系是保障项目成功的根基，只有积极发挥政府公共部门与社会资本各方优势，互相支持巩固发展，才能让合作关系牢固，实现共赢。数据表明，良好稳固的伙伴关系事 PPP 项目成功的关键。
目标一致，是在 PPP 模式中稳固伙伴关系的核心所在。政府与社会资本之间相互信任，要求同存异目标一致：以最少的资源，最求利益最大化，实现公共产品和服务品质的提升。详细说，社会资本追逐利润，而政府部门公共产品服务的提升，要让两者实现共赢互利。同样维持伙伴间关系的长久稳定，还需契约合同来实现利益共享与风险分担。
在 PPP 项目中，风险因素需要政府公共部门与社会资本之间共同承担，双方必须相互信任，平等合作，而不是让自身风险最小化，这是 PPP 模式持续运行保障所在，伙伴关系的存在亦是建立在次基础上，这也是 PPP 模式与其他交易形式的显著区别。以政府购买服务为例，这交易形式不是公私合作伙伴关系，因为双方没有共同来承担风险，在签约前都在规避风险最大化，尽可能使自身利益受保障。而在 PPP 模式运行中，风险要双方合理分配，最大限度用自身有优势方承受相应风险，而让合作方风险减少或者可控。
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2.2PPP 融资模式运作过程
2.2.1 PPP 融资模式的主要参与方及其职责
PPP 模式以提供优质社会产品或公益服务为基础，其中政府和私有资本通过契约形成合作伙伴关系，双方要风险共同承担、资源重新分配、利益共同分享。通过合作，政府部门提升了公共产品或服务的品质，而社会资本获取了稳定的经济收益。在 PPP 项目中，最为关键的主体为政府部门和社会资本，过程运作中还会涉及金融机构、消费者、银行、建设公司等相关主体，关系如图 2.1 所示:
1.政府在 PPP 模式中的作用
对比之前，政府部门既是活动的主办方，又是项目的运动员，有时还兼任裁判员，既负责社会公众的日常服务，又对自身所提供的服务进行评价和监督，在这种缺乏有效的监管机制下，为社会所提供的服务往往竞争优势不明显，效率低下。在新形势的 PPP 模式中，政府所扮演的角色仍很重要，通过恰当的方式寻求合作伙伴，提供部分资金支持(或者均有社会资本承担)，还需要保证项目建设运营研究政策或寻求其他支持。此外政府部门还要对社会资本的建设、运营、维护、利润、社会效益等多方面进行监督监管，针对 PPP 项目制定详细切实可行的绩效考核制度，因此政府在 PPP 项目中应发挥关键引领的作用。
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第三章 张掖至扁都口高速项目 PPP 模式案例分析 ............. 103.1 张扁高速项目简介 ............................ 10
3.1.1 项目简介.......................... 10
3.1.2 项目建设意义 ........................ 11
第四章 PPP 模式在张掖至扁都口高速项目的应用分析 .......... 17
4.1 张扁高速项目的商业模式 ..................................... 17
4.2 张扁高速项目投融资结构 ..................................... 20
第五章 结论和展望 ....................................... 30
5.1 结论 ............................ 30
5.2 展 望 ............................ 30
第四章 PPP 模式在张掖至扁都口高速项目的应用分析
4.1 张扁高速项目的商业模式
（一）基本思路
甘肃省政府拟对张掖至扁都口高速项目投资 587260 万元，本项目以 PPP 模式社会资本与实施单位成立项目公司运营和建设本项目。本项目的筹备和规划、投融资、实施过程、项目管理、项目移交等全过程由项目负责，到项目合同规定的特许经营期满后，按照合同要求做好公路主体、附属设施及相关资料等移交工作。
（二）实施路径
张扁高速项目采用政府和社会资本合作的 PPP 模式进行建设和运营维护管理。张掖市人民政府（以下简称“政府方”）授权张掖市交通运输局作为本项目的组织实施机构，代表政府与项目公司签署 PPP 项目合同，负责项目前期准备、中期采购、过程监管和后期移交等工作。张掖市交通运输局通过公开招标方式引进社会资本。
本项目政府方出资代表为张掖交通建设投资有限责任公司（以下简称“张掖交投”），代表政府方持特殊股份，不参与项目公司日常管理，不承担项目公司债务，但同时监督项目公司的决定决策，若违反法律法规、行政规定和国家强制性标准，造成危害公共利益、导致重大安全事故或突发环境等事件，张掖交投享有一票否决权，以加强政府方对项目公司在公路建设项目公益性方面的控制力和监管。
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第五章 结论和展望
5.1 结论
1．张扁高速项目采用的是 PPP+设计施工总承包这两种模式，进行实施是由项目投资规模大小、实施难易程度等因素决定的。
2．张扁高速项目这种大型基础设施建设项目通常是由联合体的方式对项目进行投资，采用“两标并一标”的模式进行招标，即 PPP 社会资本方也是项目的施工建设单位。这样既能满足项目对资金的需求，又能满足项目对施工技术的要求。
3．通过在 PPP 基础设施项目中设置可行性缺口补助方案可以给社会资本提供相应的保障机制，有助于吸引更多的社会资本参与到 PPP 项目模式的实施建设中。同时超额收益分配机制也能提高项目公司运营的积极性，保障社会资本收益率不会过高，又避免公众利益受损。
4．为保证 PPP 模式下，政府方和社会资本方的实现双赢，实现项目收益最大化、风险最小化的结果，需要按照“风险由双方合理共同分担”的原则，发挥双方优势资源，平衡双方权益和风险分配，实现共赢局面。
参考文献（略）