第一章导论:中国农村义务教育投入的待解之谜
当代中国发展进步的一个巨大优势在于，能够“集中力量办大事”:无论是抗震救灾、成功举办奥运会、还是抵御国际金融危机，都体现了一个强有力的中国政府形象。强大的国家财政汲取能力①和强权政治行政体制，赋予了中国“集中力量办大事”的能力。中国政府能够利用各种资源，团结各方面力量，致力于实现对社会或者对世界的某项承诺。然而，在成功发展经济、承办世界博览会等这些成就的光环之下，中国政府仍有一个巨大的承诺一直没有得到实现:财政性教育经费占GDP的比重达到406。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出，到20世纪末中国财政性教育经费占GDP的比重要达到4%。2006年，中国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次申明了这一目标。同年，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又一次提出:要“坚持教育优先发展，促进教育公平”，“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”。然而，尽管教育经费的增长幅度明显，但中国经过了17年的发展，这个比例始终没有实现。从1993年开始到2005年，中国财政性教育经费占GDP的比重就一直徘徊在2.4%到2.9%之间，直到2006年才开始突破3%(1994一200孔教育经费统计年鉴)，其中最重要部份，义务教育财政性经费占GDP的规模，同样是始终没有得到提高。1999年以来中国义务教育投入占GDP的比重总是在1.7%到1.9%之间低度徘徊。中国教育投入规模增长缓慢的现象与中国改革开放以来的经济发展速度极不匹配。1979一2004年我国GDP平均每年递增9.6%，而同一时期世界年平均增长速度在3%、4%之间。②中国己由30年前最落后的经济体之一，一跃成为全球第四大经济强国。依照常理，随着高速的经济发展，如教育这样的公共服务支出，应当保持相应的增长。根据瓦格纳定律，政府的公共李娜会随着经济增长而增加，而且公共开支增长的幅度要大于经济增长幅度，其中包括一些收入弹性较大的支出项目例如教育。③从1965年以来的40年，世界许多国家教育投资的增长都快于经济增长，公共教育经费占GDp的比重也逐年提高。2000年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯•赫克曼指出:中国在教育投入方面与世界平均水平的差距隐含着巨大隐患。现阶段中国的人力资本投资远低于物质资本投资，大约各占GDP的2.5%和30ry0，而在美国，这个数字是5.4%和17%;韩国分别是3.7W0和300/0。①中国的高速经济增长与低缓教育投入的对比，产生了第一个待解之谜就是:为什么中国的教育财政规模始终没有随着经济的增长而大幅度增长?中国教育中更值得关注的问题是农村义务教育的投入。中国仍是一个农业人口大国，大约70%的义务教育需求发生在农村。农村义务教育问题是关系到中国1.35亿的中小学生能否得到教育保障的重要问题。
中国中央政府一直十分重视农村问题、农村教育保障，倡导城乡统筹发展。2003年，建国以来第一次以国务院名义召开农村教育工作会议中公布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》，明确了农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，要求“把农村教育作为教育工作的重中之重”。中央政府推行了一系列的农村义务教育财政支持政策，包括1995以来的两期“国家贫困地区义务教育工程”、2002年开始的中小学教师工资补助、2004年的“两基攻坚”计划和2007年开始的农村校舍改造计划等。然而，农村义务教育的投入并没有得到的提高，反而有下降的趋势。1998年以来，中国农村义务教育占全国总的义务教育投入的比重从27%下降到了2007年的不足23?0，而且农村义务教育支出占县级政府支出的比重也在下降之中。由此不禁要问第二个待解之谜:为什么农村义务教育投入的相对规模始终没有得到提高?如果政府的财政性义务教育经费无法随经济发展而提高，那么它可能带来的结果就是:随着义务教育需求的增加，义务教育仍然需要相当规模的非政府财政性经费支撑。然而，这便与中国政府“将义务教育全面纳入公共财政保障体系”②的初衷背道而驰。1990年代末以来，中国政府开始将之前的“人民教育人民办”的教育筹资体系，转变为“人民教育政府办”。中国政府致力于缩小义务教育投入的“预算外”比例，加大“预算内”比例。同时，这一目标结合“为农民减负”的政策，在农村的实施表现地更为突出。此后的许多政策，包括教育“一费制”、农村税费改革、免费义务教育的推行等都直接反映了政府用财力保障农村义务教育经费的决心。中国政府在降低农村义务教育预算外依赖上己经取得了很大的成就，从相对规模来看，农村义务教育预算外依赖从1998年的420k，下降到了14%。但是，如果从预算外经费的绝对值来看，生均农村义务教育的预算外经费没有得到显著的降低，而是维持在原有水平，1998年为每个学生326.3元，2006年为412.6元/人。①实行免费义务教育后，预算外经费仍然是农村义务教育投入的重要来源。那么本文的第三个疑问就是:为什么农村义务教育经费中的预算外经费没有得到实质性的降低?
第二章分析框架及理论假设
“中国崛起”成为世界的热议话题由来己久。参照世界强国的发展历程，可以发现:大国发展道路的一个特征就在于，利用一套组织严密、得当的公权体系，架构一个良好的政府治理模式，以保证各级政府“发挥推动经济增长和改进公共服务”的主要作用，维持政府与社会的有序和稳定发展关系。①在这个组织框架下，政府构建制度、推出政策，以求实现社会经济的发展和公民福利的提升。官僚，是践行政府各项政策和职能的主要行动者。而官僚组织及其官僚是政治市场中具有“效用最大化”倾向的经济人，它们通过追求预算最大化，更详细地说是，追求“预算剩余最大化”，来实现组织目标和个人利益。②现代社会治理的重要内容之一，就是要在改进宏观制度背景下，约束和激励官僚组织及其官僚的行为。制度安排可以塑造官僚的行为，其中包括宏观的政治和经济体制如议会民主制、市场经济体制、财政分权制度，微观的管理制度如官僚制;通过确立组织目标、专业职能分工、建立等级权威、严明奖惩纪律、优化信息沟通机制，指导、约束和激励官僚行为。
政府通过官僚组织及其官僚之间的分工协作以施行各种政策，履行政府的经济发展职能、公共服务职能和社会监管职能等。中国的经济社会发展得益于财政分权和人事激励下，地方政府和地方官僚的积极推动。换言之，可以归因于两个方面:首先，“分而治之”几乎成了所有大国发展的必然选择。财政分权能将更多的财政自主权和利益分享权授予地方政府，从而激发其发展经济社会的动力。中国的财政分权实践成功地帮助地方政府完成了向“增长型政府”的转变。③其次，对于地方官僚的个人激励，是中国经济发展中一个不可忽视的重要因素。1978年以前，地方政府运行的激励机制是单向度的“忠诚/命令”式的，地方行为唯上级指示和命令是从。改革开放后，中央政府对地方政府的激励变成了“忠诚/政绩”式，政绩优先成为考核和提拔地方官员的最主要标准，①由此造成地方之间的“自上而下的标尺竞争”②，从而产生推动经济发展的强大动力。
那么“以经济建设为中心”的中国转轨时期经济发展的这些动力机制是不是同样作用于如今“服务型政府”的建设?即地政府发展经济这些动因是不是同样能够推动地方政府在促进诸如义务教育发展等公共服务方面的积极性呢?本章将对中国政府间的委托代理关系下，地方政府及其官僚行为的制度环境和目标函数进行分析，探讨地方官僚的行为动机，提出关于中国地方官僚农村义务教育投入行为的基本假设:在自上而下的人事晋升激励和以党政领导人为核心的“行政预算体系”下，地方政府对待义务教育投入具有机会主义行为取向，表现为:一方面在财政资源的分配上教育会被边缘化;另一方面向社会转移教育负担，依靠预算外收入支持教育。由于中国各个地方具有不同的财政分权组合，因而地方政府在教育投入中的投机行为会有地区差异。
第三章研究方法与数据…...99
第一节混合研究方法的选择依据.......99
3.1.1研究方法的理论基础.......99
3.1.2研究策略:混合研究策略.，....100
第二节假设的验证方法....102
3.2.1基本定量模型............103
3.2.2基本研究步骤............103
第三节主要变量及其测量.....108
第四节小结.......121
第四章为什么财政教育投入.......122
第一节政府教育职能的划分..........122
4.1.1中央和地方的职责分配，........122
4.1.2教育职能划分与经费构成...........134
第二节教育投入“边缘化”行为......143
4.2.1教育投入“边缘化”的描述性分析......143
4.2.2大样本因果分析..........147
第三节“边缘化”行为存在于部份公共职能..... 148
结论
地方政府机会主义行为得以形成的一个条件之一是公民及非政府组织(NGO)参与政府决策和监督政府施政行为的缺失。因此，要改进地方政府的公共产品和服务的供给，给予公众参与地方政府财政的有效途径十分必要。党的十六届六中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出，要“形成全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会”，“对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度”。①在许多西方国家，政府的括预算进程、听证和审议、正式文件都必须向公众公开，接受公众监督。如美国1976年通过了《阳光下的联邦政府法》规定财政预算必须公开;加拿大政府，除对涉及国家安全的支出内容严格保密外，其他公共支出资金去向和支出过程都在政府网站上向公众和媒体公开;在英国与瑞典的公共支出效果评价中，评价重点主要集中在公众和议会特别关注的重大问题和项目，评价标准也分为财务标准、公众标准以及媒体标准等等，对一些重要的评价报告都要举行公众听证会。②公众参与在三个层面上增加了巴西财政对教育的投入:(l)政府支出中用于教育的份额;(2)联邦政府用于各级政府教育的支出;(3)在州和地方政府教育支出中用于初等教育的比重。③公民参与政府财政的包括两个方面:一是让公民直接参与地方和社区财政资源的分配;二是让公民清楚地了解地方政府各个财政资金的使用去向。
目前，中国很多地方政府也已经开始了“参与式”财政的尝试。浙江省温岭市新河镇、上海市南汇区惠南镇等乡镇的“参与式预算”已经试行多年，得到当地民众的广泛好评;2009年10月16日，广州市财政局在“公共预算观察志愿者”组织的申请下，将2009年广州市本级114个职能部门的预算全部公开放到了“广州财政网”。处005年浙江省泽国镇政府为对30个建设项目作出选择，召开民主恳谈会，实行决策听证。其党委书记蒋招华总结了三个“没想到”:一是没想到决策层对民意的估计和真实的民意之间会有那么大的偏差;二是没想到决策层平时听到的“民声”并非真实广泛的“民声”;三是没想到基层党委政府在民意收集和反映机制上尚存在那么多的缺陷。吸找斑在农村义务教育投入上，要实现地方政府的积极作为，简单来说可以从三个层次实现公民的参与。首先，让公民参与政府年度预算，一通过公众听证会、公民咨询委员会等形式，让公众参与政府预算内财力的分配，其中就包括关于义务教育资金在整个公共支出中的分配决策。其次，当教育资金发放到学校后，有必要对学校的财政收支情况进行公开，‘乙方面让公众监替学枝经费运营，以、厂及教育行政部门与学校之间的资金关系;另一方面也可以师公众了解到农村义务教育存在的经费困难，以便此后通过公民参与政府预算的方式，使教育困难得到改进。再次，可以通过公民调查等方式，让公民广泛参与对政府部门和教育行政批的预郭决算行为的渺详将此记入绩效考核内容。
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