1 绪论
1.1 研究背景
1983 年，我国建立了国家审计制度，在县级以上政府建立审计机关。但是我国政府有五个层级，《宪法》并未规定在乡镇一级政府设立审计机关。乡镇、农村审计长期以来缺乏国家审计机关的介入，处于一种“半空白状态”。
乡镇、农村不论是土地面积、人口，还是资源禀赋都占到全国的绝大多数。但是很长时间以来没有受到应有的重视，乡镇、农村的治理情况、基础设施建设较为落后。近年来，党和政府将目光聚焦到乡村基层。随着社会主义新农村建设的深入开展，美丽乡村建设、乡村振兴战略的实施，大量财政资金向乡镇、农村倾斜。国家财政资金源源不断地涌入乡镇、农村，引致对审计的需求，需要配套的国家审计资源向乡镇、农村倾斜。
2013 年 10 月，李克强总理在国务院第二十六次常务会议上肯定了审计工作在国家治理中发挥的作用，并且提出了审计监督全覆盖的要求：实现审计全覆盖，凡使用财政资金的单位和项目，都要接受审计监督。之后在 2014 年 10 月，《国务院关于加强审计工作的意见》中明确地提出了“审计全覆盖”的内容。党的十八届四中全会把完善审计制度，实行审计全覆盖作为全面推进依法治国和深入推进依法行政的重要内容。
在此背景下，各地针对“审计全覆盖”的要求，综合考虑自身具体情况，开始了对乡镇审计工作机制的探索。有如百花齐放一样，各地探索了不同的乡镇审计工作机制。但这些探索多是被动地应对乡镇、农村的审计需求，完成“审计全覆盖”任务，缺乏主动性、具有前瞻性的建树。各地探索多沦为成立一个审计机构、完成一定审计任务。这样一来，面对乡村发展的新局面、乡镇审计工作中的新状况难免捉襟见肘，只能“打补丁式”完善。
.....................
1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
本文在审计全覆盖、“改革审计管理体制”、美丽乡村建设、乡村振兴战略、乡村治理和推进国家治理体系、治理能力现代化实施背景下，通过对山东省 L市地区实行的乡镇审计工作机制进行分析，基于我国基层审计研究现状，对乡镇一级乡镇政府审计工作机制的产生与发展进行研究；通过对 L 市乡镇审计工作机制实施过程的调查研究，探索乡镇审计的审计组织方式和管理体制的改进，进而结合实际探讨乡镇一级政府审计目标实现、政策执行和项目管理的情况，最终提出有利于推动我国乡镇政府审计的建议，切实实现审计全覆盖，助力美丽乡村建设和乡村振兴战略的实施，推动脱贫攻坚的实行，提高我国乡镇政府的行政效率。
1.2.2 研究意义
本文对 L 市乡镇审计工作机制的研究意义主要有两方面，分为理论意义和现实意义。
首先，理论意义方面：丰富乡镇审计理论内容。由于乡镇审计的特殊性，国外没有这一审计形式，国内政府审计研究热潮在于国家审计层面，乡镇、农村由于层级较低，集聚目光较少。现有的关于乡镇审计的研究文献以职称论文居多，多停留在经验的总结。少数学者对乡镇审计的研究多以宏观视角分析乡镇审计的需求，讨论建立乡镇审计机关的必要性，及现行乡镇审计工作机制的比较和评价。本文将以具体案例进行研究，以微观视角基于对 L 市乡镇审计工作机制的研究，分析构建乡镇审计的必要性、审计工作机制的构成要素，重点研究乡镇审计的实施过程及实施中存在的问题，并提出完善建议。
其次，在现实意义方面：本文探索完善乡镇审计工作机制的路径，探索提高乡镇审计效率和审计质量的方法。对乡镇审计的具体实施过程进行优化完善，对乡镇审计提供操作指南。此外，本文将“乡镇审计”这一题材及关于乡镇审计的问题推出，引起重视，集聚资源来解决这一问题，即使本文水平有限，未能解决，但群策群力由此进入解决日程，也具有极大的现实意义。
..........................
2 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 乡镇审计
“乡镇、乡、镇、乡村、村居、村（居）”的概念区分及使用说明。乡村、乡镇、村居为复合型词汇，即由两个单独词汇组合形成，作为构成的“乡”、“镇”、“村”、“居”都有实意。而作为复合词的乡镇、乡村，内涵外延较为宽泛，泛指作为基层的乡镇和农村。本文使用这些概念是采用严谨的具备法定意义的村（居）、乡镇。村（居）指村或居的村民或居民自治组织；乡镇指我国宪法中规定的五级政府中最基层的乡镇一级政府。
乡镇审计具有相当复杂性，第一乡镇审计没有明确的法律依据，即以国家根本大法宪法和具体的审计法、国家审计准则对其进行约束，或以国家级审计机关做出部门规章进行约束。第二是由于我国基层工作的传统，作为乡镇审计主要对象的“农村集体经济审计”由农业部门主管并执行。第三是村（居）一级为基层自治组织，以政府为审计主体进行审计存在法律上的不确定性。由于这三个原因，“乡镇审计”概念层出不穷，且至今没有定论，学者专家在此领域研究非常少。对于乡镇审计的定义主要不同点在于：乡镇审计的主体、范围的界定上。审计主体有三种观点：县级审计机关、乡镇一级建立审计机关、独立第三方即会计师事务所。对于乡镇审计的审计范围争议最多，多倾向于无所不包，村（居）干部经济责任审计为主要内容，村（居）干部经济责任审计是新时代乡镇审计的新内涵。不同时期，乡镇审计的内涵是不同的，过去一段时间以农村集体经济审计为主题，现在以村（居）干部经济责任审计为主题。村（居）干部经济责任审计是乡镇审计的主要工作，但不是全部，乡镇审计机关进行的审计工作还包括农业专项资金审计、土地增减挂钩项目补助资金审计等。
基于 L 市乡镇审计现状及相关研究，本文认为乡镇审计是乡镇审计所依法、依规对乡镇政府所属行政部门及事业单位和村（居）基层自治组织的经济活动、政策落实情况和领导干部经济责任等，进行独立地监督、评价、鉴证并报告的行为，是保障国家治理、乡村治理的制度安排和系统过程。
............................
2.2 理论基础
2.2.1 国家治理理论和乡村治理理论
“治理”，原意为控制、引导和操纵，词语起源于古希腊，常用于国家公共事务相关的管理活动和政治活动。治理理论起源于美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆，原单指经济领域和公共管理领域。
进入 21 世纪以后，治理理论与国家学说结合进入一个全新的时代，发展成为国家治理理论，尤其是在中国发展最为迅速，我国一直致力于国家治理体系和治理能力现代化的发展。国家治理指通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家权益、人民利益，保持社会稳定。国家治理在中国语境下是全新事物，是中国智慧的体现，正在发展和完善过程中。在国家治理体系中，国家审计作为国家治理体系的“免疫系统”，是国家治理的基石和重要保障，国家审计制度是权力制衡机制的一个重要方面，是维护国家治理秩序的重要保障，防控国家治理风险。
乡村治理理论发源于治理理论。乡村治理理论将国家治理的视角下移到乡镇、农村层面，是国家治理理论在基层，特别是乡镇和农村的重要组成部分，是国家治理体系从薄弱环节、末端的反向强化。实行基层民主自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，对于推进国家治理能力现代化有着重大意义。
乡镇审计是政府审计，是国家审计的基础构成部分。推进“审计全覆盖”，乡镇、农村是必不可少的覆盖范围。乡镇审计，对于国家治理和乡村治理起着不可替代的保障作用。乡镇审计的审计对象即为乡镇政府职能部门、事业单位以及村（居），对村（居）经济活动、村（居）干部进行审计监督。保障乡镇、农村事务的正常推进，保障基层民主自治这一国家基本政治制度的运行。
.............................
3 L 市乡镇审计工作机制概述.................................14
3.1 L 市构建乡镇审计工作机制构建必要性..................................16
3.1.1 L 市乡镇审计工作机制构建的制度背景............................17
3.1.2 L 市乡镇审计动因.............................19
4 L 市乡镇审计工作机制具体实施................................29
4.1 L 市构建乡镇审计工作机制构成要素............................29
4.1.1 审计目标.........................................29
4.1.2 审计主体..................................29
5 L 市乡镇审计工作机制的分析评价............................38
5.1 L 市乡镇审计工作机制的成效.......................................38
5.1.1 L 市乡镇审计覆盖情况...................................38
5.1.2 推进乡村治理有序化.....................................39
6 完善 L 市乡镇审计工作机制的建议
6.1 构成要素层面，提高审计主体的胜任能力
实施乡镇审计，应提高乡镇审计所的胜任能力。第一，在乡镇审计所维度的胜任能力。乡镇审计所应该配备足够的审计人员，务必在审计岗位发挥作用。乡镇工作有其特殊性，但是建立乡镇审计所是 L 市的一项探索试点，且颁布了地方性部门规章固定下来了这一工作机制，是一项政策就必须执行。乡镇政府应该考虑到审计工作的重要性，优先满足乡镇审计所的人员配置。考虑到基层实际，可以一定程度上允许一人多岗的情况。乡镇审计工作应当分阶段分步骤建立，刚刚建立就臻于完美，这是不可能的，现阶段还在试点推行期间，允许瑕疵的存在。
第二，在乡镇审计人员维度的胜任能力。由于乡镇一级政府待遇及工作条件的局限性，对乡镇政府工作人员招录的公务员和事业编制工作人员的要求较低。主要体现在学历和专业限制方面，报考 L 市乡镇公务员和事业编制学历要求为大专及以上，专业为不限。应当改变这一现状，针对乡镇审计所的需求，专项招录公务员和事业编制，且对专业限制进行要求，要求为“会计、审计或农村经济管理”等专业，保证新录入人员有专业背景胜任乡镇审计工作。
此外，应将乡镇审计所审计人员的职业继续教育和业务培训常态化。信息技术的发展打破了职业继续教育和业务培训的时间、空间限制，不必再组织异地集体学习耗费大量的人力、财力成本。采取灵活、有效的学习方式。以县为单位邀请专家进行讲座、以市为单位邀请专家录制网课进行微课或慕课教育等，以职业继续教育和业务培训的方式提高审计主体的胜任能力。
............................
7 研究结论与不足
7.1 研究结论
通过本文研究，希望能够对当前 L 市乡镇审计工作带来些许帮助，更好地为审计全覆盖和乡村治理提供服务。通过研究，得出以下结论：
现阶段，L 市乡镇审计工作机制发挥了一定的治理效能，但是仍然存在着不可避免的缺陷。对这些缺陷只能进行功能性的弥补，对于结构性的缺陷则无法弥补，建议进行新的审计工作机制的探索。
对乡镇审计工作机制进行功能性弥补，应着重提高乡镇审计主体的胜任能力，将乡镇审计工作中审计业务和审计环节进行结构化。以此提高审计效率，将审计人员从大量机械化、重复化的审计工作中解放出来，投入到更有深度、重要性程度更高的审计项目中去，这样可以进一步发挥工作机制的效能。
对于结构性缺陷，在审计工作机制的规则层面，国家在 2017 年修订宪法时，并未改变原来国家审计体制，仍然为四级审计机关。党的十九大报告中提出“改革审计管理体制”，也未从根本上变动国家审计体制，其着眼点在于国家审计的组织方式和管理方式。由此来看，在顶层设计方面，党和国家并未作出修改宪法变动审计体制的考量，所以对 L 市乡镇一级审计机构需要进行必要的机构调整。在县一级审计机关设立乡镇审计分局或派出机构，由乡镇审计分局或派出机构充当乡镇审计工作机制的主体是可行性较高的选择。
长远来看，建立乡镇审计工作机制不必要在乡镇一级政府设立审计机关，乡镇对审计的需求是对审计工作机制的需求，并非一个对部门机关的需求。建立乡镇审计工作机制，将乡镇和农村纳入审计全覆盖范围，推进乡村治理的有效进行。
参考文献（略）