1 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
2015 年底，我国明确提出供给侧结构性改革。其中五大任务为“三去一补一降”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，钢铁去产能是其中一项重要的任务。为完成这项任务，2016 年至 2019 年，我国陆续发布了与之相关的一系列去产能政策。这些政策涉及产能置换、设备升级、职工安置、财税、安全、环保等配套政策及实施方案。政策主导是“十三五”期间钢铁去产能任务的主要手段。
钢铁去产能政策自 2016 年实施以来，至 2018 年完成超过 1.5 亿吨。H 省作为钢铁大省，去产能数量占全国的 50%以上，为钢铁去产能的主要战场。2019 年发改委、工信部等多部门联合通知，要求对 2016 年至 2019 年去产能取得的成果开展专项审计评价工作，持续跟踪政策落实情况。审计署每季度通报对政策落实相关单位进行落实跟踪审计的评价结果。目的是有效地推动重大政策措施的执行落实。自 2016 年以来，审计署持续跟踪了钢铁去产能政策执行、任务落实情况。就目前公布的审计报告来看，关于钢铁去产能政策落实跟踪审计结果的公告，与 “三去一补一降” 政策执行、任务落实情况的跟踪审计结果公告放在了一起。
1.1.2 研究意义
现实意义：首先，本文通过对国内外钢铁去产能研究现状的分析，在相关概念及理论的基础上，采用合理的方法，探寻适用的钢铁去产能成效评价标准，准确合理评价钢铁去产能政策实施效果，为我国钢铁去产能政策实施创造公平的评估环境。其次，为水泥、煤炭等其他行业的去产能工作提供一定的借鉴与参考意义；再次，钢铁去产能评价指标体系的构建，在一定程度上，能够衡量地方职能部门的监督履责情况，地方政府在钢铁去产能政策实施中，积极引导去产能责任单位多兼并重组，少破产清算，多设备升级，少污染排放，多职工安置，提高安置职工满意度；同时，职能部门须充分发挥监督功能，监督去产能责任单位钢铁去产能任务真正落实，保障过剩产能真正被削掉，杜绝死灰复燃现象发生。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
（1）关于钢铁行业去产能的综述
国外有关学者，就全球各国钢铁产业去产能政策的实现途径方式，运用 SWOT 分析，得出，钢铁产业政策因各个国家资源优势不同，产生较大差异，致使，在 80-90 年代，全球钢铁工业面临去产能巨大压力情形下，各国所采用的钢铁去产能政策因国家而异，各国拥有自己特色的钢铁去产能政策。美国为减轻企业资金压力，通过政策完善、税收改革，或利用外资和技术，达到整合改造钢铁企业的目的。日本政府为了提高产能利用率为钢企提供资金、减税，制定方案等促进设备投资和引进。对我国参考意义较大的是美国钢铁的发展历程。
美国去产能与我国相似的阶段是从 1996 年开始，美国钢铁面临着需求减少、产能过剩、人员冗余、盈利减少、环境污染等问题。在 1998 年至 2003 年期间美国实际淘汰落后产能达到 3000 万吨以上，共有 41 家企业宣布破产。钢铁去产能的方式是政府保护、通过高质量兼并重组、环保倒闭、提升管理效率等。
（2）关于政策落实跟踪审计的综述
国外关于绩效审计的研究就比较多，其中具有代表性的是 Salvatore Schiavo-Campo和 Daniel Tommasi（2001）关于绩效指标层级结构的构建研究。 Tom Dawe （2007）提出的 SMART 指标构建原则；Rudi Turksema （2007）指出要基于审计目标，使用多
种审计方法去完成绩效审计的计划制定以及路径选择。
以美国为代表，对政策进行落实跟踪审计在理论上与实践中，开展的都较早于我国。美国的政策跟踪审计对国内有很多研究和借鉴。例如，在政策落实跟踪审计立项方面，GAO 立项计划严谨，有明确审计立项标准且考虑内部控制等风险要素，避免工作偏差，而且，立项过程透明，并将政策落实跟踪审计的立项结果对外公布，确保立项做到科学，助于政策目标顺利实现。在风险识别和后续跟踪上，GAO 注重风险导向思维，现阶段，在政策落实跟踪审计中，广泛使用“五角评价模型”工具进行政策实施监控，全方位监测高风险领域，减少政策执行偏差。在政策落实跟踪审计对外公布内容及频率方面：GAO政策落实跟踪审计绩效报告从四个角度总结，每年一次，于第四季度公布。报告内容涉及政策实施的经济效益，对政策进行跟踪审计的成本与效益、政策执行责任单位对政策实施态度以及职工方面的内容。在审计程序上，随着经济社会的的发展，逐步形成了“政策—执行—审计—改进”的政策执行。考虑到政策所属类型与政策特点，实施政策落实跟踪审计时，须因地制宜，制定相适宜的政策落实跟踪审计实施方案。另外，国外在审计队伍组建方面：审计人员专业多样化，集中各方面的优势力量开展审计。
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念界定
在构建评价指标体系前，需要明确钢铁去产能、政策落实跟踪审计等基础概念，为后文评价指标体系的构建提供基础性作用，从而更加合理的评价 H 省钢铁去产能政策落实的情况。
2.1.1 钢铁去产能
钢铁产能过剩，是指钢铁行业的产品生产数量及规模大大超过了市场需求。其中一条突出表现是行业产能利用率低，多年来该利用率均低于 70%，造成设备等成本的浪费。为了化解过剩产能，即去产能，在要求严格控制增量的同时，还要求淘汰落后产能，鼓励企业不断开发新产品、研发新工艺。在钢铁去产能过程中主要采取兼并重组、产能置换、设备改造升级等方式来达到供需平衡，提高产能利用率，优化产业结构的目的。
钢铁去产能涉及政府、银行、企业等多方责任主体。在钢铁去产能中，涉及到人员分流安置、设备升级、国企改革、环保、经济增长、产能过剩的原因等诸多内容。所以，它是一项复杂而艰巨的任务。
2015 年底，供给侧结构性改革提上日程，钢铁去产能作为其首要任务。次年初，各机构发布一系列政策，钢铁去产能正式拉开帷幕。这些政策涵盖整体实施方案及奖补资金、财税支持、职工安置等在内的各项配套政策，明确每项举措及责任部门。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 政策生命周期理论
生命周期（Life Cycle）理论应用范围非常广泛，遍及社会、经济、环境等领域，分为广义和狭义两种。狭义的生命周期理论指的是一个自然生命的全过程，具体包括从出生开始，并依次经历成长、成熟、衰退，最后以死亡为终点。广义的生命周期理论涵盖各种客观事物的发展变化与发展规律，内容愈加丰富。政策生命周期理论，是指某项政策被赋予了“从制定到废除，从摇篮到坟墓”的整个生命周期，即以政策制定为起点，依次经历政策管理机构的颁发、政策实施执行、监控、效果评价、直至该项政策终结。
本文拟从政策生命周期视角出发，以政策制定作为起点，政策终结作为终点，将 H省的钢铁去产能政策落实情况划分为四个不同的阶段，在不同阶段分别构建具体的评价指标。这样，不仅能够清晰明了的说明政策过程与政策跟踪审计的逻辑关系，还能够降低审计评价难度，易于操作，进而比较科学、合理、客观、全面的综合评价 H 省钢铁去产能政策落实情况。
2.2.2 关键绩效指标理论
关键绩效指标理论，简称 KPI，其理论依据是“2/8”法则，广泛运用于绩效管理中；同时，也适用于审计评价。该理论核心：抓住 20%的关键，就抓住了主体。为本文 H省钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标构建工作提供实践指导作用。即，在 H 省政策跟踪审计评价指标构建时，抓住 20%的关键指标，就能抓住审计综合评价的重点，从而使得评价结果不失偏颇。
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3.1 H 省钢铁去产能政策实施现状..........................................12
3.2 H 省钢铁去产能政策落实跟踪审计评价现状.................................14
4 H 省钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标体系的构建...............19
4.1 评价指标设计的原则与方法...........................19
4.1.1 评价指标设计的原则...................................19
4.1.2 评价指标设计的方法..................................20
5 H 省钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标体系的应用...............36
5.1 数据获取及整理..........................................36
5.2 审计评价...................................37
5 H 省钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标体系的应用
5.1 数据获取及整理
研究H 省钢铁去产能政策落实的情况，定量指标数据能够从国家审计署、国资委、H 省人民政府网、发改委、统计局、工业和信息化厅、省市报道通告等网站中获取；科学性、政策明确性、配套措施政策协调性、明确责任主体、组建政策落实领导小组、是否对去产能单位建立台账等定性指标，则主要通过专家依照本文 4.4.1 定性评价标准部分，进行打分。数据初步整理见表 5.1：
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6 研究结论与启示
6.1 研究结论
“十三五”是实现钢铁工业结构性改革、实现钢铁工业转型升级的关键时期，制定并落实好钢铁去产能工作对建设成世界钢铁强国有重要意义。而审计评价指标体系的构建，不仅能够客观公正的评价钢铁去产能工作的落实情况，还能及时准确定位政策执行中的偏差，并及时纠偏。
本文通过对 H 省钢铁去产能政策落实跟踪审计的现状及存在的问题进行分析，指出构建评价指标的必要性，从 H 省实际情况出发，从四个维度（政策制定、政策执行、政策监控与政策终结）设计审计评价体系，经过采集相关数据并加以处理，对 H 省钢铁去产能政策落实情况进行实证研究，得出 H 省钢铁去产能在政策各个阶段的落实情况，进而得出政策落实情况整体良好的结论，并针对审计评价（本文 5.2 审计评价）提出审计建议和解决措施（本文 5.3 审计建议）。主要研究结论如下：
1、构建了钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标体系
政策跟踪审计在国家可持续发展中起关键基础作用，能有效监督国家重大政策落实，保障国家治理活动的健康与稳健运行。本文以政策生命周期理论为指标评价体系构建的出发点，以政策制定作为起点，政策终结作为终点。在具体评价指标选取过程中，以关键绩效指标理论为具体评价指标的选取提供理论依据。另外，在确定具体审计评价指标时，不仅大量研读国内外文献，丰富相关理论基础知识，厘清指标之间的逻辑关系，还采用调查问卷的方式，征询业内专家意见与建议。然后，以 H 省钢铁去产能政策落实情况为例进行评价指标体系的应用，得出 H 省较好的落实了钢铁去产能政策，同时从应用结果中显示，H 省在钢铁去产能政策落实中的一些薄弱之处。并针对评价结果的不足之处提出审计建议。综上，本文构建了一套适用的、切合实际的钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标体系，以期对 H 省钢铁去产能政策落实情况进行合理的评价，并期望在今后钢铁去产能政策落实跟踪审计评价指标的理论与实践研究中，希望本文构建的评价指标体系在一定程度上具有参考意义。
参考文献（略）