第一章 绪论
一、选题背景与意义
（一）选题背景
1978 年伊始的改革开放是党团结引领全国各族人民发起的伟大革命，具有当代中国最鲜明的特点。改革开放是破除旧平衡并达到新均衡的动态演化过程，其不但是社会经济发展的过程，也是经济和社会不断走向复杂化的过程。在此过程中，它不但激活了中国经济和社会的复杂系统，而且刺激了这个复杂系统的发育，甚至分裂，导致了改革不得不在不确定性中寻找确定，在非稳定性中寻找平衡。从公共行政到新公共管理，进而发展到公共治理理论指引着我国政府从统治型到经济建设型，进而发展到公共服务型政府。回首改革开放四十年，制度的完善、经济的发展、生态保护意识的提高等一系列实践都敦促着国家审计的进步，从改革开放初期的审计管理体制模式的选择与探索开始，到改革开放全力推进下的审计规范发展，再到改革开放全面深化下的中国特色社会主义审计发展，了解其发展历程方能更进一步指明发展路径。
2018 年是进入改革开放的第四十年，在这一年，首先是《十九大报告》中提到的“改革审计管理体制”，这是党的会议报告中首次明确提出要改革审计管理体制。其次是宪法修正法案的通过，大多笔墨在监察机关的规定上，国内本就热烈的审计体制的讨论更是热闹了起来，令学者们开始重新思考该问题，究竟审计体制应定位何方？2018年 3 月 17 日的第十三届全国人民代表大会第一次会议，该会议通过的最新国务院机构改革方案第十一条提出“优化审计署职责”，紧随其后，2018 年 3 月 21 日由中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》则提出组建中央审计委员会，一系列举动彰显了党和国家对治理新形势下的国家审计的重视。然而在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国的国家审计又应该如何进行改革？审计署职能如何优化？如何完善国家审计制度？
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二、文献综述
（一）审计体制
当 1982 年的《宪法》首次将审计机关的设立写入，标志着我国审计制度的确立。第九十一条规定国务院设立审计机关，审计长在国务院总理的领导下进行工作。该条法律规定确定了我国是行政型审计体制，审计机关在行政机关领导下工作。第一百零九条确立了我国审计体制中的“双重管理”规定，即地方审计机关对本级政府以及上一级审计机关负责。在审计制度恢复重建的初期，边组建边工作的指导理念下，经济体制改革的浪潮中，实践指导着审计体制的建立。在当时的背景下，可借鉴的经验不多、国家精力有限、专业知识也较为欠缺，因此，关于审计体制的学术讨论少之又少。直到 1994 年第一部审计法的出台，伴随着专业法律的规定，对审计体制的讨论逐渐开始增多，在二十一世纪初期达到顶峰。从监察体制试点改革，到十九大正式确立监察委的全面推行，本已趋缓的审计体制改革讨论，又渐渐冒出了头。现行被多数人认可的审计体制有四种，行政型、立法型、司法型与独立型。查阅多位学者的论文，基本一一对应形成以下观点：
立法论：有学者提倡将审计机关置于立法系统即人大之下，改为立法型审计体制。在国务院领导下的审计机关相当于政府的内审部门，符合最初建立时的国情，却难以适应转变后的政府及社会。国家审计的本质应当体现全民意志与利益，行政型审计体制下，对国有资产的管理者与使用者的经济活动进行的监督影响了独立性以及客观性。我国人大机构设立多年，已经较为健全，具备组织立法型审计机关的能力，因此建立立法型是可行之举[4]。有学者认为应一步到位，也有学者提倡应先完善现行体制后再过渡到立法型。如何完善？有提议对审计署派驻局进行整合，设立审计总局，为副部级，直属审计署领导[5]。通过对审计机关地位的提升，进而扩大其权威性，提高审计效率。也有建议先行加强中央审计力量，再通过调查研究、进行试点、全面推行地方改革，最终由点及面逐步修改法律，完成立法型的建设[6]。秦荣生[9]认为可行的完善的方法是在保持行政型审计体制下，人大常委会下设立审计委员会，加强全国人大对审计署业务的领导，以此作为我国国家审计模式向立法型模式的过渡。
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第二章 理论基础
一、新公共管理理论
西方发达资本主义国家在新公共管理理论指导下进行的政府改革取得相当大成效，该理论是将企业管理中的经验做法应用于公共管理部门，如绩效与目标管理、组织发展、人力资源开发等。随着文化教育的普及，民众思想的解放，我国民主意识逐步提升由此引起了政府从政治统治型向经济建设型转变，也正是由于经济建设的发展，国家政府吸收新公共管理理论对政府机构进行多次改革。国家审计跟随着国家改革开放发展的重点以及新公共管理理论的指导进行了一系列的演进，先是恢复重建了审计署，进而对我国审计管理体制进行了选择与探索。
（一）新公共管理理论的核心观点
新公共管理理论是由官僚制理论、政治行政二分理论支撑的传统公共行政理论的转变形成[45]。传统公共行政理论出现于 19 世纪末 20 世纪初，直到 70 年代，该理论都是政府研究领域中的主导思想。德国社会学家马克斯·韦伯于 20 世纪初提出的科层官僚制理论，具有分层、集权与指挥等组织形态特征，其强调组织结构中政府部门的专门化以及协调等级控制，是以工具理性为基础而建立起来的理论。在工业时代，其专注规章制度以及层叠的指挥系统曾发挥了良好的作用，促进了效率。在信息化时代，该理论已出现使机构臃肿以及效率低下的现象。政治行政二分理论是威尔逊、古德诺等人提出的理论，该理论认为政治是制定国家决策，而行政是对国家决策的执行，二者必须严格区分开来。但是，在实践中，人们发现政治与行政的分开是不切实际的想象。
新公共管理理论的出现表明了政府管理研究迈上了新台阶，它在传统公共行政理论的批判中形成，在 70 年代末 80 年代初开始兴起。该理论的基础是现代经济学与私营企业的管理方法与理论。其特征主要有八个方面[46]，一是强调职业化管理，即强调管理权下放，使部门领导更多参与公共决策事务，但又不同于传统的政治与行政二分；二是绩效标准与评估的明确，即注重产出或者结果，而非传统公共行政注重的投入与过程；三是项目预算与战略管理，即根据具体项目来分配预算以及人员，战略管理通过将结果与资源的分配特别是和项目预算的结合，使得资源得到更充分的运用；四是提供回应性服务，即通过引入市场机制，顾客（公民）至上的理念开始在公共部门形成，通过提供回应性服务，满足公民的不同需求；五是公共服务组织的分散化与小型化，该结构性变革是建立执行组织或半自治性的分散组织，令他们对公共项目执行与服务负责；六是竞争机制的引入，引入市场机制，使得部门间展开竞争，令市场检验使得优胜劣汰以促进公共部门革新；七是私营企业管理方式的运用，即用私营企业的管理方式对公共部门进行重塑，一定程度上还促进了公共部门与私营企业管理方式的融合；八是政治家、管理者以及公众三者关系的变化，一方面政治家与管理者的灵活密切的关系，另一方面管理者与公众也由于市场机制的引入，变成了互动平等的关系。新公共管理理论对效率与效益的追求，其实从另一个角度也就是对分权、市场和制衡的价值追求，令政府意识到分权化管理、结果为本、顾客（公民）至上的重要性。同时，新公共管理理论也强调人民的知情权、政府的透明度以及政府的可问责性。
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二、公共治理理论
公共治理理论是一种不同于公共管理、公共行政的科学理论，即政府认清自身能力，不强求自上而下的管理以及等级层次分明的社会秩序，而是重视网络组织之间的信息互通、资源共享的合作关系的一种理论。公共治理理论的引入使得政府意识到从政治统治型转向经济建设型还不是终点，政府应逐渐转向公共服务型[48]。由于政府的再一次转型，国家审计作为国家治理的重要组成部分也随之发生了侧重点的转移，为国家审计的逐步完善奠定了基石。
（一）公共治理理论的核心观点
在 20 世纪的 70 到 80 年代的西方国家，政府出现的一系列管理危机使其缺陷暴露，政府职能的过度膨胀以及机构臃肿使得人浮于事且效率低下。在政府并非万能并且也会“失灵”的观念下，各种社会团体组织主动参与到公共管理活动中，一定程度上弥补了政府失灵与市场失灵问题。1989 年，世界银行在其年度报告中第一次提出“治理危机”，随后在 1992 年又将《治理与发展》作为年度报告的题目，在此之后，受其影响，各机构开始使用“治理”一词。因此，“治理”概念的最早提出者是世界银行。在1999 年《国际社会科学》期刊中第一期将治理的理论与实践研究情况作为专题来进行介绍，将多个国家学者的相关理论收录其中予以探讨，同时期，还有多部著作的出版，将治理研究推往深处。二十一世纪初，治理理论成为研究的焦点，全球治理的变化、现实世界的需求使得许多学者围绕如何进行治理改革达到良治这一主题进行研究。公共治理理论就是在各国政府改革运动的推动下形成，在全球性问题的背景下获得了长足发展的空间，至今，公共治理理论的研究还在不断的发展变化中。
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第三章 国家审计的重建与探索：1978-1992 年 ...................... 25一、社会主义经济体制下审计署的恢复重建 .................................... 25
（一）财政压力下进行的国企放权改革 ................................. 26
（二）以市场化为导向的经济体制改革 .................................. 27
第四章 国家审计的规范发展：1993-2005 年 ................................. 37
一、社会主义市场经济体制下审计制度的规范化................................... 37
（一）《审计法》的正式出台 ................................ 37
（二）分税制改革与政府预算管理权上收............................. 38
第五章 国家审计的全面深化：2006-2018 年 ................................ 47
一、全面改革下国家审计目标的转变 ...................................... 47
（一）与审计紧密相连的政府会计改革 ...................................... 47
（二）准确定位后的政府转型 ....................................... 48
第五章 国家审计的全面深化：2006-2018 年
一、全面改革下国家审计目标的转变
时代在发展，社会在进步，《审计法》从最初订立到重新修订、国地税合并、监察委员会设立、政府会计准则修订、预算管理制度的完善、政府机构改革等一系列改革举措为国家治理的完善齐头并进，然而也正是这一系列变化，使得国家审计的目标与时俱进，有所转变。
（一）与审计紧密相连的政府会计改革
财务会计与预算会计适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，其会计理念、核算基础、会计处理原则和报告披露等诸多方面存在较大变化，单体系会计模式难以解决现行预算会计体系问题、难以同时满足编制权责发生制政府财务报告和收付实现制政府决算报告的要求。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013.11.12 通过）指出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。2014年的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》基本确立了我国政府会计改革的路线，其指出了改革的四大任务即建立健全政府会计核算体系、建立健全政府财务报告体系、建立健全政府财务报告审计和公开机制以及建立健全政府财务报告分析应用体系，但如何完善这个体系以及随着改革发展，在实践中又会面临何种问题需要我们持续保持研究。政府会计的研究范围，无论在我国还是在国际上都呈现不断拓展的趋势，并且随着制度环境的变化，政府会计与政府财务报告制度都应持续完善。随着我国对治理体系的建立与治理能力现代化的要求，政府财务报告的目标很明确，即满足多元主体的需求，因此完善财务报告审计制度和公开制度既是对政府财务报告分析应用体系的保障，也是为国家治理能力提升的现实需求。
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第六章 研究结论及建议
参考文献（略）