1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
贫困问题一直是我国全面实现小康社会的“拦路虎”，中国人口基数大且地区经济发展不平衡，扶贫之路道阻且长。为了完成贫困地区整体脱贫的目标，需要全国各界人民共同努力，从不同方面发挥作用。从国家审计的角度出发，为了保障扶贫进程高速推进必须提高财政扶贫资金的统筹使用效益，因此要加强扶贫审计，尤其是对扶贫政策落实情况、扶贫资金使用情况进行全过程跟踪审计。
随着扶贫工作力度的逐渐加大，国家对贫困地区投入的财政扶贫资金也在逐年增加。仅中央财政专项扶贫资金一项，2013-2017 年累计补助地方 2787 亿元，年均增长22.7%，甚至在 2018 年一个年度就投入了 1061 亿元，这对贫困地区的经济发展发挥了积极作用。据官方统计数据显示：至 2018 年年底，全国仍有贫困人口 1660 万人，与2017 年同期相比减少了 1386 万人；贫困发生率由 2017 年的 3.1%降为 1.7%；贫困地区农村居民收入增长幅度也高于全国农村平均水平。
但在此过程中，各地关于财政扶贫资金的违规行为层出不穷，财政扶贫资金使用效益严重受到影响。2016 年，中央纪委在扶贫领域通报突出问题 325 起，2017 年通报扶贫领域突出问题 533 起。2018 年度第一次通报，是 4 月 27 日在“扶贫领域腐败和作风问题曝光专区”集中曝光了 24 起典型问题。在这些违纪违规问题中，涉及到的资金项目众多，主要包括危房改造、社会救助、公益林补助、救灾款等项目；违纪形式多样，主要包括利用职务之便，贪污侵占财政扶贫资金、虚列项目或冒用他人名义套取财政扶贫资金、乘分配财政扶贫资金之机违规收费等。甚至部分地区政府机关与单位同流合污，如江苏省连云港市赣榆农村商业银行采取编制虚假贷款材料等方式，与该区的财政局、扶贫办合伙骗取财政扶贫资金 2073 万元。
扶贫领域腐败问题的时有发生，引发了广大民众对财政扶贫资金是否被有效监管的质疑，也暴露出在资金管理机制方面存在的漏洞。这些问题的存在严重影响到国家为帮助贫困地区提高经济水平而发放的扶贫资金的作用，造成公共资金的损失和公共资源的浪费，阻碍了扶贫进程的推进。因此如何保证财政扶贫资金被有效利用，逐渐受到各级政府和社会民众的关注。
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1.2 国内外研究现状综述
1.2.1 财政扶贫资金文献综述
1）国外相关文献综述
可能出于国情不同的原因，国外关于扶贫方面的研究较少，其中对于财政扶贫资金的研究更是寥寥无几。其中 Park（2002）[48]等通过对中国扶贫制度的研究发现，中国受经济和政治因素影响正在扩大扶贫范围，与此同时，扶贫资金的流失也在增加。随着扶贫进程的推进，中国的减贫速度开始下降，Hanmer 等（2004）[53]研究了中国贫困地区和社会收入分配的不公平性，发现导致中国减贫速度下降的主要原因是社会收入分配不公平和城乡隔离的二元体制。之后，Leonard（2008）[56]从三个方面提出了提高扶贫效率的建议：首先是要完善社会保险制度，使贫困家庭具有基本生活保障；其实是制定长期有效的扶贫制度，规范相关管理；最后要充分利用扶贫资金，使其用到实处、发挥实效。
2）国内相关文献综述
对于财政扶贫资金的使用管理方面，姜爱华（2017）[13]提出我国存在投入的财政扶贫资金的行政绩效和经济绩效都整体偏低的问题。行政绩效偏低是因为扶贫涉及到很多不同部门，而且扶贫资金在使用过程中通常时间线较长、涵盖面较广、项目数较多，难以全面管理；经济绩效偏低是因为目前我国的扶贫机制尚未完善、相关的绩效评价体系不完整、对政府权力缺乏监管等。聂永刚（2013）[27]在研究贵州贫困地域的扶贫资金时发现其在使用和管理中存在诸多漏洞，如：存在挤占挪用资金现象、相关扶贫项目审批不合规、资金监管手段落后等，并提出了对于改进的方法。张蓓（2014）[46]在分析我国当前财政扶贫资金管理状况时发现：财政扶贫资金隐藏着分配不合理、发放不及时、监管不有效、目标不精准等一系列问题，并提出了整改措施。
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2 相关理论及理论基础
2.1 相关理论
2.1.1 相关概念界定
1）扶贫
扶贫是政府针对贫困而开展的一项社会工作，是为了帮扶贫困户改善生活条件，扶助贫困地区改变穷困面貌。我国因为人口基数大、地区经济发展不平衡等各种原因综合导致了较为严重的贫困状况，所以自中华人民共和国建立以来，就踏上了漫漫扶贫路。多年来，扶贫也随着社会发展经历了不同的阶段：由最初多种形式的生产自救阶段到个案型的扶贫阶段，再到如今社区型的以经济开发为主的扶贫阶段。中共中央总书记习近平在中央扶贫开发工作会议上强调全民实现共同富裕，是社会主义的本质要求。扶贫作为一种政府行为，是当今现代社会各国政府的重要职责，当然也离不开全社会的共同参与。
2）财政扶贫资金
财政扶贫资金是财政资金中的其中一项专项资金，是国家为了拉动贫困地区的经济发展、改善贫困人民生活条件、提高贫困人口综合素质而设立的。这项财政专项资金组成复杂，其中主要包括以工代赈、老区发展、少数民族资金和项目管理费等，这些资金的来源是由中央统一安排、地方配套使用。目前，我国财政扶贫资金主要针对中央和地方确定的扶贫开发工作重点县、重点贫困乡镇、村以及少数民族地区等，资金发放和项目实施的对象主要是贫困地区、贫困户，具体用于扶持发展地区特色产业、改善贫困地区生产生活水平、培养提高贫困人口自主创收能力、帮助贫困户解决资金短缺与生活困难等问题。
3）政府绩效审计
政府绩效审计是由国家审计机关对各级政府部门和事业单位使用资源的经济性、效率性、效果性以及资金使用效益进行检查和评价的活动，它是政府进行绩效评估的一种重要方式和实现绩效评估目标的一种有效方法。其中经济性是指在得到同样的结果是所耗用的资源资源最少、成本最低；效率性是指投入资源是否能得到最大的产出成果；效果性是指被审计单位最终成果与预期目标相比的实现情况。随着近年来政府职能的优化，绩效审计的内容也更加丰富，由“3E”扩展为“5E”，增加了对公平性和环境性的考评。
开展政府绩效审计是为了促进政府公共部门提升自我服务质量和完善相关制度、优化公共资源配置，从而实现自身价值的最大化。与传统审计相比，政府绩效审计具有审查范围的广泛性、审计标准的多样性、审计过程的延续性、审计方法的多样性以及审计结论的建设性的特征。
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2.2 理论基础
2.2.1 公共受托经济责任理论
现代政府审计的受托经济责任是一种公共受托经济责任，公共受托经济责任是指受托经营公共财产与资源的的单位和部门有责任向社会公众汇报对这些财产和资源的经营管理情况，并担有财政管理和项目预算的责任。公共受托经济责任理论起源于两方面：一方面，随着政府公共部门开支的持续增加和国有公营企业的发展壮大，政府部门自主权的扩大使得中央和地方各级政府所承担的受托责任的内容和范围扩展到更大的领域；另一方面，随着社会公众民主意识的加强，人们对提高政府部门行政效益、财政收支公开透明的要求也逐渐提高。
我国作为一个社会主义国家，一切权利属于人民，全国人民群众都是社会财富的拥有者。但对每个人都参与到公共资金的统筹管理与运营中并不具有可行性，所以由各地人民代表选举各级政府来对公共资金与资源进行预算分配。根据委托代理理论，两者之间存在委托与受托的关系，其中人民群众与各级人民代表大会属于委托人，各级政府部门属于代理人。政府部门在接受委托后，有权利按照各级人民代表大会通过的财政年度预算对国有资产和公共资源进行管理运营，同时也有义务向人民群众和人民代表大会汇报其履职情况。
基于公共受托经济责任理论，财政扶贫资金属于公共资金的一个组成部分，在其被政府部门分配使用时，社会公众和人民代表大会有权了解到资金运行情况和使用绩效。此时，政府审计机关作为独立的第三方，就应该承担起监管财政扶贫资金并对其进行客观评价的重任。
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3 财政扶贫资金绩效审计评价指标体系现状分析 ............................. 143.1 我国绩效审计现状 ................................. 14
3.1.1 我国绩效审计的开展情况 ......................... 14
3.1.2 我国财政扶贫资金绩效审计的现状 ............................ 14
4 财政扶贫资金绩效审计评价指标体系的构建 ............................... 18
4.1 扶贫资金绩效审计评价指标选取原则 ................................ 18
4.1.1 全面性与针对性相结合 ...................................... 18
4.1.2 完整性与科学性相结合 ...................................... 18
5 财政扶贫资金绩效审计评价指标体系的应用（以 H 县为例） ................. 29
5.1 案例介绍 ................................... 29
5.1.1 H 县总体情况概述 ............................... 29
5.1.2 H 县财政扶贫开发现状 ...................................... 30
5 财政扶贫资金绩效审计评价指标体系的应用（以 H 县为例）
5.1 案例介绍
5.1.1 H 县总体情况概述
我国为了对贫困地区有重点地进行扶持，特意划分了国家级贫困县，截止于 2018年 2 月，仍有 584 个国家级贫困县，这些都是国家扶贫工作的重点县。本文案例研究的大别山区 H 县即为其中的重点贫困县之一，大别山区主要是指鄂、豫、皖三省的交界处，因地形闭塞，交通不发达，且经济形态单一等多方面原因导致山区内的经济和社会发展程度与外界相比，处于相对落后的状态。因此，大别山区和六盘山区、武陵山区等 11 个区域在《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020 年）》中被划分为中国集中连片特殊困难地区。其中 H 县坐落于安徽省西北部，地处大别山北麓、淮河中游南岸，占地 3487 平方公里，总面积位居全省第二位；其中行蓄洪区面积 953 平方公里，占全省行蓄洪区总面积的三分之一。该县下辖 32 个乡镇、1 个省级经济开发区、425 个行政村，至 2018 年 9 月，有常住人口 118.6 万人。作为沿淮的农业大县，淮河流经 H 县79 千米，是淮河流域流经县域最长的县份。然而 H 县地势南高北低，抗旱排涝基础设施不够完善，当遭遇恶劣的自然天气时，易涝易旱，建国后区行蓄洪 25 次。综合来说，行蓄洪任务重、抗救灾能力弱、自然灾害频繁发生等都是造成该县多年来严重贫困的主要原因。
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6 结论与展望
6.1 研究结论
我国多年来一直在与贫困作斗争，在当前阶段我国的扶贫开发工作对财政扶贫资金的监管考核提出了更加精确细致的要求，需要一套完善、科学的绩效审计评价指标体系来促使财政扶贫资金精准、高效使用。本文以建立一套全面、科学的财政扶贫资金绩效审计评价指标体系为目标，希望通过此研究，能够在理论上丰富政府绩效审计研究，在实务工作中为加快扶贫进程提供帮助。本文得出了以下几点结论：
第一，本文以相关理论作为基础，从我国财政扶贫资金现状分析出发，找出目前我国财政扶贫资金绩效审计评价指标体系需要改进的地方，为下文的构建做好铺垫。
第二，在构建财政扶贫资金绩效审计评价指标体系，首先从四个维度选取了合适的指标，接着利用层次分析法来确定各指标的具体权重，并结合实务和理论界的专家意见来确定评分标准。
第三，将案例对象 H 县的相关数据代入上文所构建的评价指标体系，对该县2017-2018 年财政扶贫资金进行绩效审计评价，通过两年数据的得分比较，来反映 H 县财政扶贫资金的绩效情况。从而找出 H 县扶贫资金使用过程中存在的问题并提出针对性的建议，也对 H 县财政扶贫资金绩效审计提出整改建议。
参考文献（略）