绪 论
（一）研究背景及意义
1. 研究背景
民以食为天，食以农为本，农以地为根，土地一直被中国农民视为“命根子”，是农民生存和发展的基础，而农村土地制度则是决定中国农村社会发展的重要方面。因此，党和政府从未停止过对农村土地制度的设计，直至创造性地设计出具有中国特色的农村土地所有权与承包经营权相分离的家庭联产承保责任制，从而发挥了巨大的制度优势。但是，随着我国经济、社会的发展，城镇化进程步伐的加快，长久以来农村土地产权主体缺位，产权权能残缺的现实已经制约了农业现代化和农村可持续发展。为此，2008 年十七届三中全会首次提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能”的要求①，以期明晰农地权属、赋予农户更加完善的土地权利，为农地的流转和农村改革奠定基础。而往后每年的中央一号文件都对此项工都明确地作出了相应的指示与要求。在这样的背景下，农村土地承包经营权确权工作在各地如火如荼地开展着，也掀起学术界的研究热潮。安徽省是农业大省，2014 年被农业部确定为全省推进农村土地承包经营权确权的试点省份之一。自此，全省各地都在积极推进这项工作。当前，初显成效的同时，确权工作过程中也存在诸多的问题。虽然，省内、全国各地情况略有不同，但确权过程中遇到的问题总会存在相似之处。而且，由于县辖乡镇政权往下的延伸是实现国家政权的基本方式，所以县级政府在中央与基层、城镇与乡村之间一直充当着“联结者”的重要角色。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是中央推进农村土地产权制度改革，维护农民土地权益的重要举措，必然也成为县域治理的重要组成部分。因此，从县域治理视角出发，立足于长期对确权工作试点地调研所获得的真实资料，实事求是地分析各地在确权过程中的经验与问题，并针对性的提出完善建议，不仅对当地农村土地承包经营权确权工作的进一步发展十分有必要，对其它地方的确权工作有借鉴作用，而且也有利于改善县域治理局面，提升县域治理效能。
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（二）研究综述
虽然我国的县域治理研究起步比较晚，但是通过学者们的努力，目前研究已取得一定的成果。纵观已有的关于县域治理的研究，大体可以概括为两个方面。一方面，是理论层面的研究，主要就县域治理的概念、内容、作用、困境及改革的方向等基本问题的论述。其中，徐勇、王国红提出，在我国行政体系中，县级政权一直是最稳定的基层政治单位，是连接国家和社会，城市和农村，中央领导和地方治理的接点，是直接面对民众，服务民众的功能完备的基层政府，所以县域治理在整个国家治理体系中具有基础性和战略性的地位①。王雍君认为在新的改革时期，县域治理面临的难题主要有三个，即如何实现从发展主导型政府转向服务主导型政府的角色转型、从部门主导型集权转向基层主导型分权的转型、政府职能在各部门间分配的合理化的转型。②针对当前县域治理面临的问题，马润凡则提出可以从以下三个方面进行改革：第一，确定正确的改革方向与目标，完善顶层设计；第二，加强县域治理的制度化建设；第三，激发社会活力，推动参与主体的多元化，为县域治理注入新的生命力。①另一方面，是实践层面的研究，即将治理理念运用于实际生活，通过县域实际状况探索符合县域实际的治理模式。其中，苗祎在其《全国百强县县域政府治理模式研究》一文中对全国百强县县域政府治理模式进行分区域、分类型的调研，将百强县的政府治理模式大致分为跨区域合作治理、扁平化治理、多中心治理、政府主导—多元参与治理四种治理模式，同时归纳了这些治理模式的差异与共同点，对其他县域政府治理模式的选择起到重要的借鉴作用②。许晴、伏佳佳在《县域治理现代化的嘉善探索》一文中，以全国唯一的“县域科学发展示范点”嘉善为研究对象，分析其在县域治理现代化上的实践与探索并在此基础上提出了嘉善深化县域治理现代化的完善措施。
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一、概念界定与理论基础
本文是从县域治理视域下来研究农村土地承包经营权确权问题，因此首先需要对县域治理及农村土地承包经营权确权等概念进行界定。同时，也有必要对治理理论、产权理论等相关基础理论进行简要的梳理。
(一) 概念界定
1. 县域治理
“县域治理”即指治理在县域范围的实践。杨峰认为县域治理，是指在县（县级市、市辖区）级行政区域内，通过承认并尊重公民的主体地位、转变政府职能、培育公民社会等措施，努力达成政府与公众在公共生活上的“协商治理”，在“官民和谐”的状态下实现县域公共利益最大化的一种地方行政管理模式。①邹力行认为，县域治理是国家在县域范围通过建立县域政治体制、运行机制、管理制度进行的综合行政管理②。总之，县域治理实质是多元主体对社会事务进行的有序管理活动，强调的是政府和民众的良性互动和社会各方主体的有效参与。农村土地承包经营权确权指的是对农村承包土地，既包括以集体经济组织成员资格获得的家庭承包土地，也包括通过其他承包方式获得承包土地而开展的确权、登记、颁证工作。也就是依据农村土地承包合同、经营权证书等资料对农户所拥有的合法土地承包经营权的证明，经过确权部门的确认后，由国家不动产机构依法将其归属和其它法律事项记载于不动产登记簿，最后由县级政府为农户发放土地承包经营权法律凭证。家庭承包土地承包经营权的确权是依据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法情况律规定，由县农村土地承包管理部门对家庭农户承包土地的地块、面积、空间位置等信息及变动情况记载于登记簿并颁发土地承包经营权证书，进一步明确农民对承包土地的各项权益。其他方式承包土地的承包经营权确权需要当事人提出申请，经县级土地承包管理部门根据《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权管理办法》《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规进行严格审核后，符合法律法规规定的，对家庭以外的其它承包经营土地的地块、面积、空间位置等信息及信息变动情况记载于登记簿并颁发土地承包经营权证书①。此项工作完成后所颁发的新的农村土地承包经营权证书将取代以往的《土地承包经营权证》《集体土地农业用地使用证》等证书，成为农村土地承包经营权的唯一凭证。
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（二）理论基础
“治理”(governance)一词最早兴起于西方。在古希腊语和古拉丁语中，与“统治”（government）交叉使用，二者也并没有多大的区别。直到 1989 年世界银行的《撒哈拉以南的非洲：从危机到可持续增长》报告中，使用了“治理危机”（crisisin governance）一词来描述非洲当时的情景，“治理”才被赋予新的含义，成为国内外学者用来研究发展中国家政治发展状况的对象。詹姆斯·罗西瑙在《没有政府统治的治理》中提出，治理不是强力的执行，而是一个有共同目标的活动，它的参与主体不仅包括政府，也包括各种非政府组织甚至是作为个体的公民本身，他们可以通过治理机制在实际活动中发挥作用②。我国学者俞可平认为：“治理最基本的意思就是通过权威在一定范围内维护好秩序，对公众的需求进行满足。治理最终的目的就是通过控制和引导民众的各种行为让公众获取最大的利益。”③全球治理委员会将治理定义为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。是使冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。既包括迫使人们服从的正式制度和规制，也包括人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。”这一定义被看做最具有代表性和权威性的④。由此，我们可以看出“治理”的特点：治理是一个持续互动的过程，作为其主体的政府部门、非政府部门及个人，基于协调、自愿的准则，相互沟通、合作，实现各利益主体的最大效益，最终达成共同的目标，避免冲突与对抗。
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三、H 镇土地承包经营权确权的现状与经验..........19
（一）H 镇概况.......19
（二）H 镇土地承包经营权确权的现状...........20
1. H 镇土地承包基本情况......20
2. H 镇土地承包经营权确权步骤与流程....21
3. H 镇土地承包经营权确权的成果............23
（三）H 镇土地承包经营权确权的经验...........24
四、H 镇土地经营权确权中存在的问题及原因分析.........26
（一）H 镇农村土地经营权确权的问题...........26
（二）H 镇农村土地经营权确权问题的原因分析......32
五、县域治理视角下完善农村土地承包经营权确权对策............38
（一）凝结各方力量，推动多元参与....38
（二）采取有效措施，处理各种纠纷....39
（三）多角度出发，维护妇女土地权益...........41
（四）解决资金问题，提供物质保障....42
五、县域治理视角下完善农村土地承包经营权确权对策
（一）凝结各方力量，推动多元参与
H 镇的农村土地承包经营权确权工作已经基本完成。在整个工作过程中取得了一定的成绩，但同时也存在着一些问题。为了更好地了解 H 镇土地承包经营权确权中存在的问题，笔者先后走访了芜湖县国土资源局、H 镇政府办公室、H 镇农委确权办。并选取了成村、城东村、隆兴村、九十殿为调查对象，以问卷调查、访谈的方式与这四个行政村的村民、村委会、村民议事会成员，妇联委员会成员进行交流，力求获得真实的一手材料。笔者共发放问卷 300 份，回收 260 份，其中有效问卷 241份。从问卷调查和访谈的结果可以看出，H 镇农村土地经营权确权过程中的主要问题之所在和产生这些问题的主要原因。土地承包经营权确权所包含的工作不仅内容复杂，而且程序繁琐，涉及工作的各方应该要广泛参与，全力配合。目前，农村土地承包经营权确权主要涉及农民群众、基层领导干部、专业的测绘公司三个方面。调动并发挥好这三支队伍的积极性，是土地承包经营权顺利进行的关键所在。然而，从我们的问卷调查与访谈中发现，H镇土地承包经营权确权中在多方参与配合上仍存在不足。
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结论
试点工作中，严格执行农村土地承包法律法规和政策规定，坚持在二轮土地延包的基础上，开展土地承包经营权登记试点。第一，坚持稳定的原则。严格遵循《试点工作方案》的规定，按登记内容和程序依法开展农村土地承包经营权登记试点。第二，规范完善原则。坚持做到“五到户”、“四相符”。“五到户”即承包面积到户、承包地块位置到户、承包合同到户、承包经营权证到户、基本农田标注到户；“四相符”即承包面积、承包合同、承包经营权证、登记簿记载的内容要相符。第三，严格流程操作。镇政府根据安徽省、芜湖市、芜湖县政府要求，结合各村的实际情况，制作了合理高效的确权工作流程图，对工作的完成时间要求细化到具体的每一项，保障确权工作按时有序的进行。H 镇按照市、县业务部门的统一安排部署，结合镇实际，制定了《H 镇农村土地承包经营权登记试点工作实施方案》，明确了开展试点工作的指导思想、工作原则、试点内容、实施步骤等。保证试点工作按计划、有步骤地进行。及时召开了确权登记试点动员大会，对登记试点工作作了全面安排部署，让农民了解了此次确权登记工作的目的、意义、内容和原则，为登记试点工作的开展奠定了良好的工作基础。
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参考文献（略）