第一章 我国规范性文件备案审查制度的基本内涵
一、 规范性文件备案审查制度的涵义
探究规范性文件备案审查制度，首先需明确规范性文件的含义。其次，应重点分析备案与审查制度二者间的辩证关系，在了解的基础上总结备案审查的原则，并对规范性文件备案审查制度的法律后果及审查后文件的效力进行研究。
（一）规范性文件的含义
目前在我国，无论是学术界还是在实践中，对于规范性文件这一概念尚未有较为统一、明确的界定。学术界中存在着“其他行政规范性文件”说、“普通性行政措施说”、“一般规范性文件”说等诸多不同的观点。多为学者站在不同的理解角度，对规范性文件一词进行的解读。
而实践中的做法，通常是从广义、狭义两个角度来对规范性文件进行区分。其中从广义上来看，规范性文件是指国家机关依照法定程序在其权限范围内制定的具有普遍约束力的文件。其范围不仅包括属于法律范畴的立法性文件，如法律法规、政府规章以及自治条例、单行条例；同时还包括除前述以外的由行政机关制定的具有普遍约束力的其他规范性文件。而规范性文件从狭义上的角度来看，指的是各级国家机关为了有效的进行社会管理并对法律法规、规章进行贯彻实施，在职权范围内依照法定程序针对行政相对人制定的具有普遍约束力并可反复适用的命令、决定、行政措施。2018 年 5 月国务院办公厅下发了一则通知，其内容主要涉及行政规范性文件的制定和监督。通知中界定的行政规范性文件的范围是，行政机关或经法律法规授权、具有管理公共事务职能的组织依照法定程序并在其权限范围内制定的，将行政法规、规章、命令、决定排除在外之后，涉及行政相对人的权利义务并具普遍约束力、能够反复适用的公文。1 通知中虽有界定，但在实践中各地方执法规范性文件的形式很多，包括公告、通告、会议纪要、实施办法、意见等多种表现形式。基于此，综合实践中规范性文件的制定主体以及管理范围等角度，笔者认为从狭义的角度理解规范性文件一词更为合适。
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二、 规范性文件备案审查制度的意义及理论基础
在我国法治社会、法治政府的建设过程中，规范性文件越来越成为不可或缺的角色。分析规范性文件备案审查的意义以及制度存在的理论基础是本文进行课题研究所必须的。
（一）备案审查制度的意义
备案审查制度是进行法律监督的主要途径，法律秩序的统一性离不开此制度的协助，规范性文件备案审查的意义重大，主要表现在三个方面：
一是从国内发展状况角度出发，国内各种地形多种民族融合交汇，各个地域之间经济发展状况与管理方式各不相同，造成国内法律在各地发展差别愈发明显。我国的法律应当不断的完善与统一，需要建立起相关的具有立法监督权的备案审查制度。
二是从各级人大常委会制度建立的基本制度方向出发，人民政府、人民法院和人民检察院都与人民代表大会有密切的联系并受其管制。法律与宪法共同授予的监督权是人大及其常委会最重要的权利之一，也是各级人大常委会对各地域行政机关行政过程监督的重要手段，规范性文件备案审查制度是保障监督权的正常行使的有力手段。
三是从立法监督角度来讲，在世界各国的发展的进程中，为保障立法权利在原有轨道上正常运行，立法权必须受到监督且所有法律法令的建设过程都离不开立法权的监督和管控。3在当今体制变革的发展到现在的关键时期，完善备案审查制度是第一要务。
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第二章 规范性文件备案审查制度的确立及发展
一、我国规范性文件备案审查制度的确立及发展
纵观我国规范性文件备案审查制度的发展历程，大致可以总结为从自发发展到全面发展两个阶段。
国务院办公厅以《宪法》（1982 年）、《地方各级人大和政府组织法》（1986年修改）为依据，于 1987 年对地方政府规章以及国务院各部门规章的备案工作发布了通知。1同年 5 月，针对地方性法规备案工作的通知发布。由此，关于规章以及地方性法规的备案制度建立起来。然而，中央对于同样会影响不特定相对人利益，但却不具备法规、规章形式的规范性文件的备案审查制度并未作出规定。但放眼地方，
山东省依据上位法的规定并以发布规范性文件的形式，于 1987 年针对规章、规范性文件备案审查制度出台了相应的规定。其后数年间，全国各省市或通过制定地方性法规，或制定规章的形式，逐渐建立起规范性文件备案审查制度。
中央在 2002 年开始施行的《法规规章备案审查条例》中，对规范性文件备案审查制度的建设加以明确的要求，同时也促使了备案审查制度全面发展阶段的来临。关于规范性文件备案审查制度的工作会议此后在国务院法制办的组织下，在全国范围内分别召开。备案审查的目标在 2004 年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中得到明确，即实现“有件必备、有备必审、有错必纠”。经过长时间的完善发展，全国在 2008 年基本建立了“四级政府、三级监督、三级备案”的工作机制。2017 年至今，全国人大法工委于每年 12 月向全国人大常委会上报备案审查年度工作报告，不仅包括工作开展现状，而且还展示出丰富的备案审查制度建设的思路。为进一步规范备案审查工作，使其制度化发展，全国人大常委会有关方面于 2018 年针对备案审查工作的规定开始进行研究起草。
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二、 国外规范性文件备案审查制度的确立及发展
在国外，也有与我国规范性文件这一概念相类似的界定，但相比而言，其范围较广。一般情况下，将“规范性文件”作为行政机关所制定的、具有对外法律效力的文件的统称。基于政治制度等多方面的特点，国外主要通过司法审查这一模式对规范性文件进行监督。如在英美法系国家大都实行普通法院审查监督体制，而在大陆法系国家，多建立的是行政法院审查监督体制。下面笔者选择英美法系中具有代表性的英国与美国，对其规范性文件的监督模式进行考察。
（一）英国
基于议会至上的理念的影响，英国大多数的法规是委任立法，即在议会授权之下，行政机关制定各类行政法规进行社会管理。具体表现形式为条例、命令、指示、规则等。审查方式大致可分为议会审查、行政审查、法院审查。
1、议会审查
议会对于委任立法的审查十分严格且全面，属于政策上、政治上甚至是民意上的审查。一般是通过备案审查的方式进行，议会在审查后对于法案作出是否同意实施的决定。但其不同之处在于，议会对于法案没有直接的修改权。另外还会通过专门委员会的形式对于制定的法案进行事后审查。
2、行政审查
行政审查主要是通过部长救济和成立行政裁判所救济。部长救济指的是通过部长对于行政机关违法或不合理的行为进行纠正。而行政裁判所是英国议会通过法律为解决由于行政活动所引起问题的专门机关。与一般法院系统模式不同的是，对于政府实施的公共的政策、措施等行为，个人如果认为存在问题则可以到行政裁判所进行裁判。
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第三章 我国规范性文件备案审查制度的现状分析 ....................... 15
一、我国规范性文件备案审查制度的现状 .............................. 15
（一）制而不备 ......................... 15
（二）备而不审 ........................... 16
第四章 完善备案审查制度的基本思路 ................................. 22
一、完善配套的法律法规体系 ................................ 22
（一）“备案”与“审查”之间进行分离 .............................. 22
（二）明确统一备案审查的范围和标准 ................................ 23
第四章 完善备案审查制度的基本思路
一、完善配套的法律法规体系
完善规范性文件备案审查制度，配套法律法规体系的建立应首当其冲，以保障备案审查工作的顺利进行。
（一）“备案”与“审查”之间进行分离
作为保障宪法实施和发挥法律监督作用的重要制度，在对规范性文件进行备案审查的工作时，报备、审查机关都应当增强责任感，自觉的担负起工作职责。1无论是报送备案的机关还是进行审查的机关，都应当充分的认识到备案审查制度的重要性。按照法律规定做到“有件必备”，其中注意将工作的重点放在审查，做到“有备必审，有错必纠”。同时，对于备案和审查两种不同性质的法律监督行为在制度规范上应当加以区分对待。
目前，全国 31 个省、自治区、直辖市的人大常委会都设立了专门的备案审查机构。但地级市、自治州以及区县一级还没有完全配备专业的备案审查机构和审查人员，依旧存在审查能力不足和工作人员短缺的情况。结合现状，应当把有限的行政和人力资源重点放在审查这一工作当中。审查机关应当在对规范性文件进行全面研究的基础上，首先确定备案后需要进行主动审查的规范性文件的范围。其次在对具体负责工作的机构进行责任划分的基础上，对接收报送备案以及专门负责报送后进行审查的机构进行区分。工作责任的明确，能够使审查机关快速的掌握规范性文件并对其进行合法性、合理性的审查，从而提高备案审查工作的效率，保证规范性文件在行政管理中发挥其应有的作用。但与此同时，为避免备案与审查分散于多个部门不利于工作开展的情况，还应当将备案与审查的资源进行有效整合，实现二者主体既各司其职又能通力合作的机制，增强工作合力。 最后，备案审查协作机制的建立也是十分必要的。为加强审查工作过程中的衔接与配合，行政机关应当积极开展与人大备案工作机构以及法院、检察院之间的联动工作。使权力机关、行政机关、司法机关形成合力，共同推进法律监督作用的实现。
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结语
规范性文件备案审查制度作为符合我国国情，实现立法监督、保障公民利益的重要制度，对促进法治国家的建设具有重大意义。但结合备案审查实务工作来看，当前规范性文件备案审查制度发展过程中还存在诸多问题。备案审查制度自身的不完善、上位法的缺失、相关配套法律法规体系不完备以及与其他救济方式间不协调等诸多因素都阻碍着备案审查制度的高效发展。
本文以我国规范性文件备案审查制度为研究课题，通过探究备案审查制度现状、调查国内不同地区备案审查制度发展情况以及比较国外的制度经验，对后续我国规范性文件备案审查制度的发展提出新思路。但由于笔者自身能力的不足，搜集整理的备案审查资料十分有限，且论文仅限于理论分析，不具有充足的说服力，在对备案审查制度的探究深度上做的还远远不够。笔者相信随着国家及地方依法行政的不断深化、人民法律意识的不断增强，规范性文件备案审查制度将更加完善，健康、高效的备案审查机制会快速实现。
参考文献（略）