第一章重大灾难催生国际救灾法律
一、灾害的定义
“灾害”一词，不同学科的不同学者、人道主义团体对其有着不同的定义。人们普遍认识到，认定方法的不同导致“灾害”一词充斥着特定的思想、政治、文化和其他偏见，因此彻底解决“什么是灾害”短期内是不太可能实现的。有两位学者说过这样一句话：“我们对具体灾害知道的越多，我们越不容易对灾害下定义。”国际规范性文件也对“灾害”有着不同的定义。有些文件将其狭义的定义为一种特殊类型，如核危机或者油污染，或者是一种特殊的类别，如自然灾害或工业事故。有些文件则因为该词具有不确定性而拒绝使用，如德国马克斯一普朗克比较公法和国际法研究所编纂的《国际人道主义援助指南》就认为，过去对这一术语所下的定义都是短命的，也是无益的。更有甚者，干脆不作任何定义气然而，在国际法律文书中似乎形成了一种新的趋势，即将“灾害” 一词加以广泛的定义。例如，1998年《为减灾和救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》（简称《坦佩雷公约》）定义“灾害”为“严重扰乱了社会的正常运转，给人类生命、健康、财产和环境带来了显著的、广泛的威胁，无论这种威胁是由意外事故、自然还是人类活动引起的，无论是突发性的还是复杂的长期后果”。同年，《黑海经济合作(BSEC)参加国政府间紧急应对自然和人为灾害及紧急救助合作协定》（简称《黑海经济合作协议》）中是这样定义的：是由事故、危险的自然现象、人为的或自然灾难引起的、在特定地区所发生的事件，可能或已经对人类的生存和环境造成了显著的物质上的、社会上的、经济和文化上的损害。
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二、国际灾难援助的发展
和平年代早已存在国际援助的先例，然而直到十九世纪末期，国际灾难救济体制才引起人们的广泛关注。1851年法国首次召开了一系列的国际卫生会议来抗击跨境疾病的传播。1869年，红十字会的第二次国际会议重申了扩展人道主义援助的需要。这次会议通过了一项决议来号召各国红十字会“在公共灾难（如战争）发生时，需提供立即及有组织的救助”?。1884年，第三次国际红十字会会议上，美国红十字会呼吁修改向自然灾难受害者提供援助的《R内瓦公约》。尽管这项决议通过了，却未能真正实施。1919年伴随国际联盟的建立，各国重新考虑自然灾难救助的合作机制。国际联盟公约号召成员创建一个组织，以在世界范围内改善健康、预防疾病及减轻苦难。与此同时，各国红十字会和红新月会组成红十字联盟来增强和平时期受灾国的救援。20世纪20年代，红十字会将重点转移到创立一个合作组织，来应对国际灾难救助。1921年，红十字国际大会建议设立新的公约，允许红十字会发挥其对和平时期自然灾难受害者的救助作用，这次会议催生了国际救灾联盟（IRU)。1927年，会议以公约的形式建立了 IRU。这是第一次，也是截止目前唯一一个国家间以条约为基础创建应对自然灾害机制的实例。IRU创建的宗旨是使各个国家在灾难中相互协助、鼓励利用可用的资源进行有条不紊的国际救援、推动国际法在这一领域的发展。它有四项主要目标：(1)向灾难超出受灾人民可用资源的地区提供援助；（2)在公共灾难中协调各救援组织的行动；（3)鼓励灾难预防的研究；（4)促进多边国际合作。此外，其公约条文还纳入了两个重要的原则，即尊重各国的领土主权和不歧视帮助。
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第二章现存国际救灾法法律框架
一、全球性公约
本文主要就在全球有重要影响力的、最具代表性的法律文件进行具体介绍。海关法领域，1970年海关合作理事会（Customs Co-operation Council，简称CCC)(现更名为世界海关组织(World Customs Organization,简称WCO))通过了第一个重点关注救灾却毫无约束力的海关文件《海关合作理事会关于促进加快救灾物资交货的建议》（简称《CCC建议》）。该《建议》不仅包含了海关合作理事会成员，还将所有的联合国成员纳入体系，呼吁各国采取措施为救灾物资提供便利。这些措施主要包括：豁免救灾物资进出口限制；简化相关文书；批准机构物资关税、费用的豁免；清关时间和地点之外的特别授权。之后还形成了两个主要的海关公约，即《简化和协调海关手续公约》和《临时入境公约》。《简化和协调海关手续公约》（简称《京都海关公约》）于1973年通过并在1999年获得修订，其附录B. 3和J. 5是专门涉及救灾的附件。附录B. 3号召各国豁免“经批准的慈善机构捐赠的用于所需人群的食物、药品、衣物、後子等物品的关税”。附录J. 5提供了类似于《CCC建议》，但具有约束力的建议，旨在加速清关过程。
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二、区域法
在区域法层面，国际灾难救济体制发展的并不平衡，可以说目前只有欧洲在国际救灾层面上拥有一个较为复杂、完整的法律体系。不过几个区域和次区域组织正扮演者越来越重要的作用。如同在其他领域的国际法，欧洲拥有最详细的框架协议。1987年欧洲理事会部长委员会通过其87号决议创建了《EUR-OPA重大危险源协议》。EUR-OPA是一个合作集团，主要关注发生在欧洲和南地中海国家的重大自然灾害，目的在于促进25个成员国（包括欧洲理事会成员国和其他非欧洲理事会国家）之间的信息共享、政策对话，以自然灾难的应对。该集团的权限领域涵盖重大自然灾害和技术灾害的知识、预防、风险管理、后危机分析、灾后重建几方面内容。2010年9月在圣彼得堡举办的的第十二次部长级会议上通过了一项新的行动计划，即2011-2015年欧洲和地中海地区协作共同应对灾害的预防、准备与救助计划。该新兴计划有3个优先：（1)重点关注紧急情况的准备工作；（2)利用信息挽救生命、帮助受灾者，利用知识降低脆弱性；（3)将居民放在减灾重点上，提升预防和准备工作。奥地利红十字会和国际联合会2006年幵展的区域研究表明，在国际救灾方面欧盟法主要集中在2个领域，即人道主义援助和民事保护。每一领域的法律制度均涉及向欧盟以外国家提供援助的问题，且民事保护领域还涉及了欧盟内部跨国境援助。欧盟法同样还涵盖了灾难应急的边区互助、海关及关税等方面。
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第三章国际救灾常见的法律问题.......13
一、货物和设备的清关迟延问题.......13
二、救援人员入境问题.......15
(一）签证和工作许可.......16
(二）专业资格的承认.......16
(三）雇佣本地人员.......18
三、协作问题.......19
四、操作问题.......21
第四章完善国际救灾法律机制的建议.......24
一、建立统一的国际救灾法律机制.......24
二、遵守国际灾难救援中的基本原则.......25
(一）国家主权原则.......25
(二）人道主义原则.......26
三、完善国际救灾法律机制的具体措施.......26
第四章完善国际救灾法律机制的建议
全球灾难的频繁发生，不是一个国家能独自应付的，需要各国共同应对。在灾难救援中，国际应急的有效合作，关系着国际人道主义救援是否能积极地开展，救助到更多的生命和财产。从上文对灾难国际应急中的法律问题的分析与探讨可以看出，各国在发生灾难后，在调整国际应急问题上，都在一定程度上，或多或少碰到了同样种类的法律问题。现有主要涉及国际应急法律文件对一些法律问题已经较好地予以了规制。然而，现有调整国际应急中的具体法律问题的具体法律制度还存在着许多的问题，如有些问题没有规定或是规定得不妥、不够全面，许多国际救援主体被排除在外。虽然目前的国际救灾法律对这些问题有所规制，但是并没有形成统一的国际救灾法律机制，因此，完善现有灾难国际应急法律机制十分紧迫，制定一个综合性的、有约束力的和国际人道主义社会广泛参与的国际灾难法律救济机制I是解决问题的根本之法。
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结论
全球性灾难（既包括自然灾害也包括人为灾难）频发，导致了巨大的人员伤亡和财产损失。据统计2012年共造成1600亿美元的经济损失，约9500人丧生；而2011年共造成3800亿美元的损失，仅本核泄漏事故就导致了 2100亿美元的损失。1999年至2011年间，自然灾害波及到世界上55%的人口。面对灾难所产生的严重后果，国际上逐渐达成开展国际救援的共识。目前，有许多国际法律可以适用于国际救灾，大体上可以区分有全球性条约、区域条约、双边协议以及各种“软法”。全球性条约层面，综合性的法律文件并不多，主要有海关领域的《京都海关公约》和《伊斯坦布尔公约》，环境和工业事故领域的《核事故或辐射紧急援助公约》及电信法领域的《坦佩雷公约》等少数公约。至于区域条约和双边协议，发展的更加不完善。国际救灾法领域，最主要的还是依靠“软法”，即国际民间组织所制定的原则、指南、守则和标准。如国际社会所奉行的人道主义原则和国家主权原则，《国际红十字与红新月运动和非政府组织救灾行为准则》与《人道主义宪章和赈灾最低标准》，重大国际会议通过的决议、声明等。
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参考文献（略）