引 言
十几年来我国行政审判的实践已经逐步反映了行政诉讼举证责任的复杂性，并引起了包括法官在内的法律专家们对这个问题的关注和思考。因此，如何全面、深刻、辩证地理解和把握行政诉讼的举证责任，是我国行政诉讼进一步发展并走向成熟所面临的一个非常重要的问题。本文拟从行政诉讼举证责任的一般理论、举证责任的分配以及举证时限等方面对行政诉讼举证责任作一些探讨，以求教于同仁。
第一章 行政诉讼举证责任的一般理论
一、行政诉讼举证责任的含义
（一）西方国家学者对举证责任含义的理解
举证责任一词在英文中为“burden of proof ”，从这一概念的表面含义看，可以理解为“证明的负担”。英国法学家们认为，举证责任是指证明某一事实或某些事实的义务，并认为举证责任在不同的场合下有不同的含义，因此是一个多义术语。一般来说，它有三种含义：一般责任即当事人证明其案由的一般义务；特定责任即当事人证明某种事实的特定义务；提证责任即提出证据以证实争议事实的义务。其中，一般责任和特定责任合称为“法定责任”，“说明责任”，提证责任又称之为提供证据责任。
美国法学家认为举证责任具有两种含义：美国著名法学家塞耶认为举证责任的第一种含义是负有这种特定责任的当事人，对他自己主张的任何双方有争议的事实负担着危险——如果最终不能证明其主张，他将会败诉；第二种含义是在诉讼开始时或是在审理中的任何阶段对争议事实提出证据的责任，即提供证据的责任。在大陆法系国家，举证责任基本上分为主观的举证责任和客观的举证责任两种不同的观点。主观举证责任是大陆法系的传统观念。罗马法对举证责任的解释就一直为主观举证责任。所谓主观举证责任，是指从当事人举证活动的角度考察分析举证责任，把举证责任看作是当事人就自己的主张向法院提供证据的一种义务或负担。但是，1883 年德国法学家尤里乌斯·格拉查对此提出了挑战，并首次提出了客观举证责任的概念，并且在德国理论界占有主导地位。客观举证责任，是指举证责任在法院审理案件终结时，根据案件事实真伪不明的状态来决定如何适用实体法。他们认为，案件事实的真伪不明是一种客观存在的状态，即便如此，法官仍要作出裁判。法官在作出裁决前，必须确定由哪一方当事人负担案件事实真伪不明而产生的实体法上的不利后果。
无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都没有将举证责任具体区分到三大诉讼当中并赋予各自不同的含义。无论是刑事诉讼、民事诉讼，还是行政诉讼，举证责任的含义都是一样的。
（二）我国法学界对举证责任含义的理解
关于举证责任的含义，我国法学界尚无定论，在我国诉讼证据学领域，往往是将举证责任与证明责任相联系起来进行研究，概括起来，主要有下面几种观点：
1、同一义务说。
认为举证责任与证明责任是两个完全相同的概念，是对同一个问题的两个不同的表述方法。①所谓“证明责任，也叫举证责任，是指负有提出证据证明案件有关事实的义务。”②
2、并列说。
认为证明责任与举证责任存在严格的区别。证明责任指向公安司法机关，是指公安司法机关根据法律规定依职权证明某一案件事实的责任。举证责任指向当事人，是指诉讼当事人对自己的主张有提供证据证明的责任。
二、行政诉讼举证责任的分类
关于举证责任的分类，学术界少有人对其进行研究，似乎这是一个不甚重要的问题。笔者认为，这不仅是一个理论缺陷，而且对行政审判实践也是有害的。对举证责任作出正确分类，可以进一步明确双方当事人的举证责任、证明要求，从而为正确判断案件事实提供理论依据，对审判实践具有重要的指导意义。
（一）西方国家关于举证责任分类的理论
根据英美法证据规则，举证责任分为说服责任和推进责任。说服责任（persuasive burden）亦称法定责任、固定责任，是指负有该项责任的当事人对自己的主张必须提供充分证据以使法官或陪审团达到相当的确信程度，否则他将在某个争议点上败诉。对于说服责任，罗特斯坦因作了一个形象的比喻，他将说服责任比喻为电源开关，即出于各种考虑，法律规定事先将开关置于开或关的一端，这就意味着为不利的一方设定了说服责任，如果他要胜诉，就必须提出足够的证据将开关推向另一端。所以，从某种意义上说，负有说服责任的当事人要承担“没有说服的风险”（risk of nonpersuasion）。说服责任之所以称之为“法定责任”，是因为其源于实体法的规定；之所以称之为“固定责任”，是因为它总由一方当事人承担，在诉讼过程中一般不发生转移。
（二）我国关于举证责任分类的理论
主要有三种不同的观点：一种观点是，根据民事诉讼理论，以当事人履行或者不履行举证责任是否产生特定的诉讼后果为标准将举证责任分为行为意义上的举证责任和结果意义上的举证责任。前者是指与特定的诉讼后果没有必然联系的举证责任，后者是指与特定的诉讼后果具有必然联系的举证责任。这种观点认为，行政诉讼由被告承担举证责任，无论是行为意义上的举证责任还是结果意义上的举证责任，根据行政法治的原则都由行政机关承担并对其进行约束，对原告一方没有约束。第二种观点是，行政诉讼举证责任可以分为实体意义上的举证责任和程序意义上的举证责任。前者是指当事人提出证据证明其实体主张成立的义务，后者是指当事人提出证据证明其程序主张成立的义务。程序意义上的举证责任是为了推进行政诉讼的进行，实体意义上的举证责任是为了使审判人员形成有利于自己的确信，从而作出对自己有利的裁判。第三种观点借鉴了英美证据法的理论，将举证责任分为说服责任和推进责任。①
第二章 行政诉讼举证责任的分配
关于举证责任的性质，人们或许有许多不同的观点，但作为举证责任本身，不管人们怎样看待它，它都会客观地起作用，因为案件事实真伪不明所产生的不利后果总是客观存在的。在举证责任理论中比认识举证责任的性质更重要或更具有实际意义的是举证责任的分配。举证责任作为裁决规则指导法官在案件事实真伪不明时如何作出裁判，举证责任分配规则的实质是在案件事实真伪不明时，谁应最终承担不利后果。举证责任分配理论要研究和探讨的正是应当根据什么因素来决定谁应承担不利后果，以及为什么要由这方当事人承担，而不由相对方承担，并且根据这一因素或这些因素来决定谁承担不利后果又是公平、合理和符合理性的。
一、举证责任分配的基本理论
（一）西方国家关于举证责任分配的理论
1、举证责任分配问题的研究
始于古罗马。罗马法中对于举证责任的分配问题规定了两大原则：一是原告应当负举证责任，原告不尽举证责任时，被告胜诉；二是主张的人负担举证责任，否定的人不负举证责任。罗马法上的这两大原则为后世对这个问题的研究奠定了基础。
2、大陆法系关于举证责任分配的理论
主要有消极事实说、推定事实说、基础事实说、法律要件分类说以及对法律要件分类说补充的利益较量说（包括危险领域说、盖然性说、损害归属说）等。但大陆法系目前关于举证责任分配的通说是德国罗森伯格的法律要件分类说。罗森伯格认为，举证责任分配在原则上只有一个原理，即“无一定法条的适用，则无法获得诉讼上请求成果的当事人，应就该法条要件与实际上已存在之事实，负主张及举证责任。”简言之，“各当事人应就其有利之规范要件为主张进行举证”。
（二）我国关于举证责任分配的理论。
在民事诉讼法学领域，关于举证责任的分配问题，争议并不大。理论界比较一致的看法是：民事诉讼的举证规则分为一般举证规则和特殊举证规则。一般举证规则即“谁主张，谁举证”。其在立法中的体现是民事诉讼法第 64 条的规定；特殊的举证规则是指在特殊的侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证。其在立法中的体现是最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第 74 条的规定。
二、行政诉讼举证责任分配的立法及其评价
（一）行政诉讼法对举证责任分配的规定及缺陷
《行政诉讼法》第 32 条规定，“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”第 54 条规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销、部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。上述规定，明确了被告在行政诉讼中承担的举证责任和被告在证据不足时承担的法律后果，从而确立了在案件事实真伪不明时由被告承担败诉法律后果的规则，从举证责任方面突出了行政诉讼的权利救济功能。
而根据行政诉讼法第 41 条的规定，原告承担的举证责任就是证明起诉符合法定条件。行政诉讼法关于举证责任的规定，对于行政诉讼制度创立初期人民法院正确审理行政案件起到了非常重要的作用，但是，其存在的不足也是显而易见的。主要表现为：第一，法律没有规定原告的举证责任（除证明起诉符合法定条件外），易使行政审判实践走入误区，即认为在行政诉讼中，被告承担所有的举证责任，而原告则不承担举证责任。第二，法律规定，行政机关提供的证据不足将承担败诉的法律后果，但对行政机关不提供证据会承担什么样的后果却没有明确规定，这在逻辑上也是不严谨的；第三，行政诉讼法关于举证责任的规定过于笼统，不便于操作。在审判实践中，既不可能严格执行被告负所有的举证责任，而根据案件实际来分配举证责任又无法律的明确规定，故在实践中容易产生混乱。
第二章 行政诉讼举证责任的分配...........（14）
一、举证责任分配的基本理论...........（14）
二、行政诉讼举证责任分配的立法及评价...........（17）
三、行政诉讼举证责任分配理论及规则的重构...........（24）
第三章 行政诉讼举证时限...........（35）
一、行政诉讼举证时限制度的理论依据 ...........（35）
二、我国行政诉讼举证时限制度的立法及缺陷...........（38）
三、行政诉讼举证时限制度的完善...........（43）
结 语...........（49）
结论
本文虽然对与审判实践关系密切的有关理论作了一些探讨。但是，由于笔者能力和法学水平有限，文章理论性还不强，创新还不够，这正是本文的缺陷之所在。为此，也真诚地希望能够得到同行的批评指正。
参 考 文 献
[1]樊崇义主编，《刑事诉讼法学研究综述与评价》，中国政法大学出版社 1991 年版。
[2]陈光中主编，《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社 1996年 12 月版。
[3]罗豪才、应松年主编，《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社 1990 年 10 月版。
[4]周卫平、江必新、张峰著，《行政争讼制度概论》，宁夏人民出版社 1988 年 8 月版。
[5]陈一云主编，《证据学》，中国人民大学出版社 1991 年版。
[6]姜明安主编，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社 2001 年版。
[7]马怀德主编，《中国行政诉讼法》，中国政法大学出版社1997 年版。
[8]张尚鷟主编，《走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价》，中国政法大学出版社 1991 年版。
[9]甘文著，《行政诉讼司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社 2000 年版。
[10]张步洪、王万华著，《行政诉讼法律解释与判例述评》，中国法制出版社 2000 年版。