导 言
虽然目前学界已有一些论述南京国民政府时期新闻法制状况的著作和论文，但比较多是以粗犷、静态的角度来叙述。对南京国民政府前十年的新闻法律文本研究多集中于民国十九年（1930）版《出版法》，缺乏对1937年颁布的所谓“新《出版法》”的研究，尤其是引起全国新闻界关注和意见的介于原《出版法》和新《出版法》之间的《出版法修正案》的研究以及三者之间的比较。另外，本文也将利用档案资料弥补“相关机构如何具体实行新闻检查”这一研究中的空白点，并通过对一系列涉及新闻法的、在当时较为引人关注的案例以及社会各界对这些案件、对新闻自由与限制的态度的介绍来还原彼时新闻法制的实际状况。
第一章 南京国民政府的新闻出版业（1927——1937 年）
新闻事业在实际上包含很广的意义。在纵的方面说，包括报纸、杂志等；横的方面，可包括发行、编辑、广告种种。沪江大学新闻学系教授黄天鹏曾在他著的《中国新闻事业》一书总和各家之说为新闻事业下过一则定义：“新闻纸者，以报告新闻为主题，而附载评论广告，定期为公众刊行印刷物也，凡属此范围以内之业务，统称之曰新闻事业。”19新闻信息的传播活动及其表现形式随着社会生产力水平的提高、人类新闻信息传播需求的发展由简而繁、由单一趋向多样。尤其是近代以来，传统的报刊领域内，外文报刊纷纷出版形成了一个在华外报网；商业性报纸力压政治性报刊，空前发展。除此以外，更是出现了通讯社、无线电广播电台等新型的新闻传播手段。本章将对 1927——1937 年南京国民政府时期新闻传播的三种主要方式——报纸、通讯社和广播的发展进行介绍，以期更好地了解新闻法制。
第一节 报业的发展
作为以刊载新闻和时事评论为主的定期向公众发行的印刷出版物——报纸，是最早出现的新闻媒体，也是大众传播的主要媒体之一。一方面，它的发展代表着新闻界的发展状况，“一般人之论报纸者，以为报纸使命，不外二端：一为传达正确消息，二为建立公正舆论”；20另一方面，很多对报纸的法律规范同时也适用于其他新闻媒介。而自民国十七年（1928）国民军统一中国后，政治渐上轨道，报纸亦日益发达。赵君豪曾这样评价道：“十余年来，中国之报纸，自精神、物质与内容三方面言之，均有显著之进步，发扬民族意识，建立公正舆论，此精神方面之进步也；新闻传递迅捷，印刷技术改进，此物质方面进步也；材料力求充实，编织不断更革，此内容方面之进步也。”
（一）地域分布
民国十六年（1927 年）国民政府定都南京后，报业中心自北（指北平、天津）南移。其中，特别是江浙沪一带成为了新闻出版的中心。据 1935 年 8 月国民党中央宣传部的统计，“江浙地区的报纸总数为 414 家，其中江苏 237 家（南京 38家），浙江 98 家，上海 41 家，占同期全国报纸的 40%以上（全国报纸总数约为1000 家）。其中，江苏一省独领风骚，约占全国报纸总数的 1/4。”22除江浙沪、平津、港粤等地以外，其他地方报纸亦日渐发达。因为与彼时“交通既比较濡滞，报纸寄递，非隔若干时日，不能寓目，甚之边远之区，有迟至数月使得见上海之报纸者”相比，自无线电播音之作用兴起，“各地只须备收音机一具，即可聆悉本日之重大事件，而中央广播电台之电力强大，尤能尽播传消息之能事。中央通讯社自创立以来，各省都设分社，互通消息，尤称敏捷”，于是各地方之报纸，从“曩只注意市井琐事者”发展为“今亦揭布国家之政闻，世界之大事矣”23。地方报纸日趋发达，不仅因民众之对于新闻事业，兴趣益觉浓厚，更得力于党部。“党部组织，原有宣传一部，如果要进行宣传，自然非从报纸着手不可。于是省党部主持下之报纸，销行于全省；县党部之报纸，则畅通于一邑。虽然全国各县，不必全都有报纸，然而省会所在之地，必须具有一份规模较完备的报纸。”以报业最发达的江苏省而论，“由党部经营者，计分为二种，一由省党部直接派人主持，一由各县党部自行主办。省党部复鉴于各县党部偏于一隅，力量薄弱，不足以唤起群众，乃划全省为六个报区。浙江省方面，地方报纸由党部经营者，亦复称是。其他各省，虽无法得其统计，但除非处境特殊无从经营外，亦必有一二地方统制于党部者也。”24
（二）报业性质
南京国民政府前十年报业得到发展的另一个表现为各类性质报纸的纷纷出版。在国民党党营报纸方面，以《中央日报》和《扫荡报》为中心的国民党党报、军报网络建立起来。以该时期国民党党报居全国首位的江苏省为例，1929 年，国民党江苏省党部建立了“推行社会事业委员会”，该委员会推行的主要内容之一便是新闻事业。当时规定：“于全省各重要区域内，创行报纸一种，并为之销行范围内一切应有之进展；组织中心通讯社；奖励党员从事新闻事业。由此，国民党江苏省党部将全省划为六大报区，共设六个党报，由省党部直接派人主持。”27在共产党组织和进步群众团体之报业方面，南京国民政府前期正处第二次国内革命战争时期，由于处在秘密环境下，中国共产党所创办的各种革命报纸，均成为国民党统治机关长期搜捕的重要目标，因此，这些刊物存在时间大多不很长。以江苏为例，中共江苏省委和共青团江苏省委，江苏各地党和团的市委、特委、县委以及党和团组织领导或影响下的革命群众团体，先后创办了数百种报刊。其中，“江苏省委及省委各部委编辑出版的有近二十种，共青团江苏省委创办的有十余种。中共江苏省委、团江苏省委创办的刊物，主要为对内教育宣传刊物，但也有少数是对外宣传刊物。其中影响较大的报纸有：1927 年《前锋》、1928 年《上海报》（1930 年改名为《红旗日报》）等。”28
第二节 通讯社的发展
与报纸同样重要的新闻事业，尚有新闻通讯社。中国的通讯社事业，在数量上不可谓不多，凡有报纸之地方，无不有通讯社。据相关统计资料显示，自 1926年到 1937 年，全国通讯社的总数从 155 家增至 520 家，其发展速度是惊人的。33再考查各通讯社的所在地点，除各省会必有通讯社外，其他交通较为便捷的城邑，亦多设有通讯社。过去属于空白的一些边远省区，开始逐渐建立了通讯机构，分布面甚广。通讯社地方化的原因除了 1932 年“中央社”改组，得以迅速扩张于全国各地设置分社，以建立全国新闻网外，其他各地方之通讯社，均具有地方性质。试以报业中心上海而论，通讯社最盛的时代，共计有二十余家。其中就包括像申时电讯社，其“崛起于上海，除发布地方化之本埠新闻外，兼采辑各地之电讯，供给各省市报纸之需要，最盛时，与各地报纸订阅供给电报者，可百余家，每日收发电讯，平均六万余言。”34其他像新声，大公，国民，远东，神舟等通讯社，也均于上海成立，各有所长，为报社所重视。当然，这个时期的通讯社，成分复杂，或有国民党派系背景，或属不同的社会团体或商业机构，真正属于私人经营着不多。且人们把通讯社的创办看得过于简单，在资金、人力和设备还缺乏的条件下，就匆忙办起通讯社的组织，不免过于泛滥。因此，如此众多的通讯社被评价为，“表面看来相当繁荣，实际上除少数几家外，多数均无规模和成绩可言。”35
第二章 南京国民政府的新闻出版立法
第一节 新闻出版立法的思想政策
南京国民政府新闻立法活动的最直接的思想渊源便是国民党的新闻指导思想与政策。而该思想与政策在随着国民党统治地位的建立而日益发展。
一、新闻工作要以宣传三民主义为中心
南京国民政府成立伊始，便确立了“三民主义”的核心地位。1927 年 4 月18 日，南京国民政府在其定都南京的宣言中，便反复强调三民主义之重要性，字里行间显示着其坚定不可动摇。“集中全国革命分子于三民主义之下共同奋斗，……，尤须于最短期间开国民会议，废除不平等条约实现三民主义，……,盖惟三民主义为救中国之唯一途径，亦惟三民主义为造成新世界之唯一工具。本政府所行政策惟求三民主义之贯彻，凡反对三民主义者既为反革命”；“贯彻三民主义，必先肃清革命阵地以内的反动势力,……,在党的指导监督之下，领导民众同上革命战线为三民主义之先驱。凡不利于三民主义之反革命派在所必除”；“唯三民主义为国民革命之真途径，亦唯三民主义为世界革命之真途径”，“必于短期内竭尽忠能，完成国民革命大业，弘我三民主义之丕基。”37
二、党治新闻
依照孙中山先生的《国民政府建国大纲》，中国在实行宪政以前本应由中国国民党训政，实行“党治”。在党治之下，党的决议，事实上，甚或形式上就等于法律；而且党更可以用决议的方式随时取消或变更法律。中国国民党执政以后，党治制度，不只是一种事实，并已一再著为法律。民国十四年（1925）《中华民国国民政府组织法》的首条便规定了“国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务。”42虽该法此后常有修正，但此类规定则从未或缺。至民国十七年（1928），中国国民党训政开始。《训政纲领》第一条即明定：“中华民国于训政期间，由中国国民党全体代表大会代表国民大会，领导国民，行使政权。”到了民国二十年（1931），《训政时期约法》成立后，《训政纲领》又成为《约法》的一部分，于是党治更是取得《约法》上的根据。就这样，党治的制度始终未动摇，统治之权仍在中国国民党的手中。“在党治主义之下，党权高于一切；党的决定，纵与《约法》有所出入，人亦莫得而非之。”43
第二节 新闻出版的主要法律规定——《出版法》
新闻法，顾名思义，即可知为与新闻有关的法律。其范围颇为广泛，公、私法中直接、间接有关于新闻的条文着实不少，然而具有法典形式、完全以新闻为研究对象的，则非《出版法》莫属，因此新闻法的内容也以《出版法》为中心予以研究。作为新闻法中的最主要法律——《出版法》，是规定出版品之范围、发行及出版罚则的全体法规，为从事新闻业者之准则。就 1927——1937 年间南京国民政府出版法文本言之，主要有 1930 年《出版法》、1935 年《出版法修正案》、1937 年《出版法》三者。
第二章 南京国民政府的新闻出版立法..........13
第一节 新闻出版立法的政策..........13
一、新闻工作要以宣传三民主义为中心..........13
二、党治新闻..........14
第三章 新闻的自由与限制 ..........30
第一节 新闻法制的目的——自由与限制..........30
一、新闻自由..........30
结 语..........43
结 语
通过对新闻出版法的立法历程追溯以及相继的各法律文本的解读，我们可以清晰地感受到十年间，新闻出版立法与新闻出版自由的博弈过程。博弈的相互作用，让中国出现了新闻出版法规繁苛与新闻出版事业繁荣并存的局面，而且在潜移默化中，更对整个社会起到深远的影响，成为社会朝着宪政民主的方向继续前进的推动力，也让人清醒地意识到违背现代新闻自由原则的新闻政策由于阻碍社会进步和历史发展终将失败。这一切对于当代的新闻和社会发展，亦极具启示。社会的进步，就需要开放的媒体格局。消灭谣言最好的办法便是新闻自由，在新闻自由之下，各种新闻都会有各种渠道发布，一旦哪个媒体出现假新闻，必定受到社会舆论压力，自然淘汰使得新闻真实性得到强化。反之，才会出现谣言有市场的社会怪现象。正如托马斯﹒杰弗逊说：“一切谬误，只要大家可以自由反驳就不再危险了。” 走向新闻自由，才能达到社会民主和更稳定。
参考文献
1、王世杰、钱端升著：《比较宪法》，商务印书馆 2010 年版。
2、黄瑚著：《中国近代新闻法制史论》，复旦大学出版社 1999 年版。
3、马光仁著：《中国近代新闻法制史》，上海社会科学出版社 2007 年版。
4、殷莉著：《清末民初新闻出版立法研究》，新华出版社 2007 年版。
5、马光仁主编：《上海新闻史》（一八五零—一九四九），复旦大学出版社1996 年版。
6、方汉奇主编：《中国新闻事业通史》（第 2 卷），中国人民大学出版社 1996年版。
7、郝朴宁，陈路，李丽芳，罗文著：《中国传播史论》，云南大学出版社 2005年版。
8、王建辉著：《出版与近代文明》，河南大学出版社 2006 年版。
9、约翰·斯图亚特·密尔著，于庆生译：《论自由》，中国法制出版社 2009年版。
10、孙旭培著：《新闻传播法学》，复旦大学出版社 2008 年。