第一章行政诉讼审前准备程序的法理分析
一、行政诉讼审前准备程序的概念及在诉讼活动中的地位
近年来，随着审判方式改革的不断推进，关于行政诉讼审前准备程序的概念频频出现于诉讼法学教材和有关法学的刊物上，行政诉讼审前准备程序己成为人们讨论的一个热门话题。行政诉讼审前准备程序概念是行政诉讼审前准备程序研究的起始问题，因此，在研究行政诉讼审前准备程序前，很有必要对该概念进行合理的解释。在这里，首先分析几个具有代表性的行政诉讼审前准备程序概念的定义并指出其不足，然后提出自己对该概念及其特征的理解。
(一)行政诉讼审前准备程序的概念、特征
目前学者们关于行政诉讼审前准备程序概念的认识并不一致。有学者认为“西方国家的诉讼审前准备程序是指为使案件达到适合法庭辩论而设置的让当事人在开庭审理之前收集和交换证据、确定争点的诉讼程序。行政诉讼审前准备程序是审前准备程序的一种。该定义抓住了行政诉讼审前准备程序中的主要准备活动，这为当事人、法院等诉讼主体的准备活动指明了方向。其还表明了行政诉讼审前准备程序的性质，即一种审前准备性质的诉讼程序。但同时存在如下主要问题:定义中的“为使案件达到适合法庭辩论而设置”是为了某种实践的目的而确定该概念的内涵，有功利主义之嫌或者说附加了某种价值因素，还有可能在某种程度上偏离概念固有的实质。其次，参加行政诉讼审前准备程序的诉讼主体虽然主要是当事人，但不应局限于此，还有法院和其他诉讼参与人等。第三，审前准备活动除了收集证据和交换证据、确定争点外，还有其他准备活动，如诉讼文书的送达、诉前财产保全等。因此，审前准备活动范围太窄。赵晋山先生认为“在庭审前，通过收集证据，整理和明确案件的争点即审理对象，为正式的开庭审理做准备。该定义也抓住了审前准备的主要活动即“收集证据，整理和明确案件的争点”。但除了存在审前准备活动范围太窄和定义的功利主义之嫌外，还存在缺乏审前准备的诉讼主体和将审前准备等同于行政诉讼审前准备程序等问题。
(二)行政诉讼审前准备程序
在诉讼活动中的地位要建立独立的行政诉讼审前准备程序就必然牵涉到与之密切相关的庭审程序的探讨，分析二者的联系与区别，有助于厘清行政诉讼审前准备程序的内涵，使之具有内在规定性，进而成为诉讼活动中一种独立的诉讼程序。
行政诉讼审前准备程序与庭审程序是诉讼活动的两个有机组成部分，它们之间存在着内在的联系。主要表现为两方面:一方面行政诉讼审前准备程序是庭审程序的前提和基础。从相当意义上讲，设置什么样的行政诉讼审前准备程序，就有什么样的庭审程序，审前程序中的准备活动如何，‘往往意味着开庭审理的实质和效率。一般而言，审前程序中的准备工作愈充分全面，开庭审理的效率就愈高，反之，开庭审理的效率就愈低。[6]另一方面庭审程序则是行政诉讼审前准备程序的继续和发展。行政诉讼审前准备程序结束后，除当事人之间权益之争在审前解决外，进一步的正常程序为诉讼进入庭审程序。二者的最终目的是一致的，即确认当事人之间的权利义务关系，保护当事人的合法权益。
二、行政诉讼审前准备程序的价值与功能
行政诉讼审前准备程序的概念和其价值、功能的认识是紧密相联的。一般来说，行政诉讼审前准备程序的功能是其潜在的能力，而作用是其功能的外在表现;行政诉讼审前准备程序的价值则是基于其功能和作用之上的理论性的概括。行政诉讼审前准备程序的价值蕴含于其功能和作用之中，又通过其功能和作用转化为价值事实。
(一)行政诉讼审前准备程序的价值
价值问题涉及人的活动动机和目的，涉及人的需要的确定评价。价值关系是以主体为主导的，主体与客体相互作用的关系。对行政诉讼审前准备程序进行价值研究，其目的在于从行政诉讼审前准备程序与人的需要所形成的价值关系中阐明行政诉讼审前准备程序价值的基本问题。所谓行政诉讼审前准备程序价值是指:在人与行政诉讼审前准备程序的关系中，行政诉讼审前准备程序所包含的满足人的需要的内在属性，即该程序对人的积极意义或有用性。可见，行政诉讼审前准备程序价值是从人的需要与行政诉讼审前准备程序的有用性之间所形成的特定价值关系，进一步揭示了行政诉讼审前准备程序的本质和功能。行政诉讼审前准备程序价值是程序价值系统理论中的子系统。它本身也是一个由多种要素构成，以多元形态存在的认识体系。
一般来说，行政诉讼审前准备程序价值由三大要素组成，即行政诉讼审前准备程序的价值取向、价值目标和价值评判标准。[7]由于行政诉讼审前准备程序价值是一个价值系统，故其价值的内容是非常广泛的。这里对行政诉讼审前准备程序的价值评判仅从两个最主要的方面着手，即从“公正”和“效率与效益”两方面着手，而这些基本价值内涵就被认为是该程序的基本价值。
其次，交换并冻结证据，保障双方当事人开庭审理时的攻击、防御能够建立在充分掌握证据的基础上，防止庭审时的突然袭击，创建平等主体之间的公平论战。以往无审前准备的“一步到庭，无法阻止当事人故意隐藏证据，庭审时突然抛出，使对方措手不及，无从准备，失去公平论战机会。而行政诉讼审前准备程序通过建立相配套的举证时限制度，使未在行政诉讼审前准备程序中提出的事实和证据不得在庭审时提出。这就有效防止突然袭击，使庭审真正成为平等主体之间的公平论战。
再次，约束当事人开庭时的言辞辩论行为，即当事人在行政诉讼审前准备程序中主张的事实和提供的证据原则上己被固定，如无特殊情况，不得在开庭言辞辩论时再提出主张及证据，以保证庭审的公正和效率。
最后，促进纠纷在开庭前以和解或其他方式解决。当事人之所以发生纠纷，原因无论多么复杂，大都可概括为对事实或法律的认识不同，进入诉讼程序之前，当事人总是偏执单方的信息和法律信念。一旦进入诉讼程序，不但有他方当事人的攻击或防御，而且法院也参与到信息的收集和法律观念与规范的运用、解释中来。信息的交叉、反馈过程也是各方观点进一步明晰的过程。当事实和证据汇集到一定程度，当事人必然有一个预见性的判断结果，从而权衡利弊，双方开始妥协，观点彼此接近，产生出和解的动力。由于行政诉讼审前准备程序为开庭准备工作，而非实质性的审判，和解的大门始终是为当事人敞开的，这便是行政诉讼审前准备程序的和解功能。尤其在中国，情绪性的行政纠纷，通过这种准备过程，当事人便能够理智地、冷静地把握诉讼，将无味的争执抛弃，通过协商化解眼前的矛盾。此外，行政诉讼审前准备程序还有其他功能，如撤诉、当事人交换或修改诉讼主张、追加和变更诉讼当事人、指导当事人取证和举证等。
(二)行政诉讼审前准备程序的功能
行政诉讼审前准备程序的功能取决于庭审的功能，并从根本上取决于一国的诉讼模式。现代诉讼程序结构的重要特征之一，即以围绕讼争焦点，对争议的事实及证据展开质证、辩论，法官在此基础上形成心证的开庭审理为中心。而庭审中心主义又必须有与之相适应的行政诉讼审前准备程序为基础。这已是世界各国一个多世纪以来的诉讼实践所证明的共同规律。
因此，确定行政诉讼审前准备程序的功能，其意义决不仅限于行政诉讼审前准备程序本身。[’4]由于我国现行诉讼是超职权主义的诉讼模式，立法对行政诉讼审前准备程序的规定具有显著的审问制特征，该程序功能单一且以事务性工作为主，不能适应诉讼公正性和效率性的需要。为了获得诉讼公正性和效率性最高程度的平衡，应使行政诉讼审前准备程序功能多元化。
一般认为，行政诉讼审前准备程序的功能应包括以下几个主要方面:首先，双方当事人在开庭前形成、厘清和固定争执的焦点，排除已无争执的事实和证据，保障庭审围绕争点进行，从而促进诉讼。通过事实整理和争点简化，将审判焦点集中于明确、具体的问题上，避免盲目的开庭审理，使辩论和质证集中地、有计划地进行。
一般认为，没有对事实、证据的汇集和争点的简化，集中审理则是不可能的。其次，交换并冻结证据，保障双方当事人开庭审理时的攻击、防御能够建立在充分掌握证据的基础上，防止庭审时的突然袭击，创建平等主体之间的公平论战。以往无审前准备的“一步到庭，，无法阻止当事人故意隐藏证据，庭审时突然抛出，使对方措手不及，无从准备，失去公平论战机会。而行政诉讼审前准备程序通过建立相配套的举证时限制度，使未在行政诉讼审前准备程序中提出的事实和证据不得在庭审时提出。这就有效防止突然袭击，使庭审真正成为平等主体之间的公平论战。再次，约束当事人开庭时的言辞辩论行为，即当事人在行政诉讼审前准备程序中主张的事实和提供的证据原则上己被固定，如无特殊情况，不得在开庭言辞辩论时再提出主张及证据，以保证庭审的公正和效率。最后，促进纠纷在开庭前以和解或其他方式解决。
第二章行政诉讼审前准备程序的比较考察
西方国家的司法改革起步较早，司法改革也比较成功，甚至有些成功经验已成为当代世界各国司法改革的典范。英国、美国和法国、德国、日本的行政诉讼审前准备程序的设计较集中地代表了英美法系和大陆法系审前程序改革的成功经验，因此，这里以英、美、法、德、日为代表对两大法系的行政诉讼审前准备程序进行介绍和评价，并对两大法系行政诉讼审前准备程序的异同进行分析，以期为我国行政诉讼审前准备程序的建构提供有益的借鉴。
一、英、美两国的行政诉讼审前准备程序
英美法国家以判例为基本的法律渊源，因而一般没有形式意义上的行政诉讼法典。英美法系诉讼程序的一个显著特征是由相互独立又相互联系的两部分组成:行政诉讼审前准备程序和庭审程序。英美国家在诉讼中强调集中审理，因此在开庭审理前就需要有一个比较完善的准备程序，以明确双方争点和了解双方所拥有的证据材料，为开庭作好准备。英国。英国的第一审行政案件由行政裁判所裁判。英国的行政裁判所不同于欧洲大陆国家的行政法院，最先它是由各个时期解决各个方面不同问题的个别法律分别设立的。每当一个新的社会问题出现，议会即制定一个专门法律，并为此设立一个解决相应问题争议的专门裁判所。但由此也导致裁判所无限制地建立和发展，产生了一系列的矛盾和问题。为了克服这些矛盾，英国议会于1955年任命了一个以01vierFrakns为首的委员会，即“费兰克斯委员会”对裁判所制度进行专门的调查研究。经过长期的调研工作，费兰克斯委员会向议会提出了一个系统的报告。提供了改革裁判所的一系列建议，议会根据该报告，于1958年制定了一个专门法律，即《裁判所和调查法》，统一了裁判所制度，也奠定了英国行政诉讼的法律基础。
二、法、德、日的行政诉讼审前准备程序
大陆法系国家亦有相对完善的行政诉讼审前准备程序，但严格讲，大陆法系很多国家并未充分区分行政诉讼审前准备程序与庭审程序的界限。相较而言，法、德、日的行政诉讼审前准备程序较为完善。下面笔者仅就三国的行政诉讼审前准备程序进行介绍。法国行政案件由专门的行政法院负责审理。为了提高行政审判的效率，体现诉讼的公正性，法国行政法中设立了专门的预审和预审法官制度，预审是在正式开庭审理以前，由预审法官查明案件的事实情况和法律问题，使案件处于可以判决状态的诉讼程序。法院书记处收到诉状后，进行登记。在最高行政法院由诉讼组组长将案件分配到一个小组，小组组长指定一名组员作为报告员承办预审的各项活动。诉讼组组长同时分配另一小组，指定一名政府专员，对案件的判决提出政府专员结论。在未设小组的行政法庭中，由庭长指定一名报告员。报告员首先审查法院是否有管辖权，是否符合起诉条件，决定是否受理。法院受理后，预审小组将原告起诉状副本发送被告，限期提出答辩。原告就被告的答辩状，可以再提出辩驳状。报告人员可以在原告请求范围内，向双方当事人提问。当事人不按预审法官规定期限提出书状，或不回答问题，经催告一次仍不遵守时，法院可以对原告的不作为视为撤诉，对被告的不作为视为承认原告的主张。报告员在认真审查诉讼材料后，认为必须进一步调查时，可以就地调查、勘验、核实情况，也可以建议法院委托其他法院或单位进行调查，认为有鉴定必要时，可以建议法院委托专家鉴定。
第二章行政诉讼审前准备程序的比较考察..........15
一、英、美两国的行政诉讼审前准备程序..........15
二、法、德、日的行政诉讼审前准备程序..........19
三、比较分析..........21
第三章我国行政诉讼审理前准备活动的立法状况..........24
一、对立法状况的回顾与评析..........24
二、司法运行状况的回顾与评析..........29
第四章我国行政诉讼审前准备程序的理论建构..........32
一、建构我国行政诉讼审前准备程序的基本原则..........32
二、我国行政诉讼审前准备程序的具体设计..........34
结论
我国行政诉讼审前准备程序的建立应坚持公正原则、效益原则、当事人主导与法院指导相结合原则、吸收、借鉴国外有益经验和适合国情原则。建构行政诉讼审前准备程序并不是为了增加程序环节，而是简化诉讼程序，因此，从提高诉讼效率的角度考虑，并非所有的案件都要经过行政诉讼审前准备程序。
参考文献
（1）江伟:《民事诉讼机制的变革》，北京:人民法院出版社，1998年版，第21页。
（2）张文显:《法哲学基本范畴研究(修订版)》，北京:中国政法大学社，2001年版，第189页。
（3）张莉:《论我国民事庭前证据交换制度》，载《司法制度热点问题探索》，北京万中国法制出版社，2002年版，第465一466页。
（4）常怡:《比较民事诉讼法》，北京:中国政法大学出版社，2002年版、第518页。
（5）此处的简单案件仅限于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件，即《民事诉讼法》第142条对话适用简易程序审理的民事案件的规定。