第一章 安检的法律性质
安检似乎是安全检查的简称，但是实践中安检又已经有了其相对明确的内涵，似乎与安全检查也并不完全对应。从治安管理的角度来看，“安全检查是治安管理部门为及时发现和消除不安全因素，预防治安问题的发生，依法运用一定的方式与方法，对有关场所、行业、人员等所进行的查看和监督活动。”7广义上的安全检查可能还包括生产安全的检查、设施设备本身质量、性能安全的检查等等。而安检基本上是指以公共安全为目的，对特定的区域、场所、设施和交通工具以及进入其中的人及其携带物品的检查，旨在发现和避免危险物品进入特定区域、场所、设施和交通工具从而威胁公共安全。这一内涵的安检即是作为本文的分析对象。本文的目的在于分析如何对安检进行法律控制。作为必要的前提，必须对安检的法律性质进行准确的界定。仅从字面上看，安检似乎应当属于行政检查。这样一来，就有必要厘清行政检查的法律性质。
第一节 行政检查法律性质综述
目前，行政法学界对行政检查的内涵尚未形成基本统一的认识。主要的观点包括以下几种：（1）“行政检查是指行政主体，依法对行政相对人是否遵守国家的法律、法规、行政规章的情况，作单方面强制了解的行政行为。”8（2）“行政监督检查，是指行政主体为实现行政管理职能，对相对人是否守法和是否履行行政法义务的情况，进行单方面强制性了解、督促和疏导的具体行政行为。”9（3）“行政检查，是行政主体为实现管理职能，依据法律的规定，对相对人是否遵守法律和具体行政决定的情况进行强制直接了解并作出法律结论的行政行为。”10（4）“行政检查，也有称行政监督检查，是指具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解的行为。”11（5）“行政监督，又称行政监督检查或行政检查，是指行政主体基于行政职权，依法对行政相对人是否遵守行政法规范和执行行政决定等情况所作的事实行为。”12（6）“行政监督检查，是指行政机关为了实现行政管理职能，对个人、组织是否遵守法律和具体行政处理决定所进行的监督检查。”13（7）“行政检查是指行政主体基于行政职权，对相对人执行法律、法规和规章以及有关行政命令、行政处理决定的情况进行单方面强制了解的具体行政行为。它是行政主体进行行政管理，监督相对人守法和履行法定义务的一个重要手段。”14
从上述概念中，可以看出对于行政检查的认识存在基本的共识，行政检查是行政机关实施的活动，以了解、督促行政相对人遵守行政法规范和执行行政决定的情况为内容。但是，也存在重大的分歧，即对行政检查的法律性质认识不一。有研究生在对上述概念进行辨析后，对行政检查的概念归结为：“行政检查，是指行政主体为了实现行政管理职能，依据法定的行政职权，对行政相对人是否遵守行政法规范和执行具体行政决定的情况进行直接强制了解、督促的活动。”15这固然做到了最大程度的“求同”，但是对有分歧的地方还是采取了回避的态度。如果说对行政检查的概念还没有一个清晰、明确的共识，那么其背后的原因则可能在于对于行政检查法律性质的不同认识。有学者认为，关于行政检查，理论上一般存在两种观点。一种观点认为，行政检查是独立的行政法律行为；另一种观点则认为，行政检查是对有关信息进行调查了解的行政事实行为，它只是行政程序中的一个环节，因而是一种辅助行政行为。16实际上，如果对有关的论述进行整理，可以发现，关于行政检查法律性质的认识在两个方面分别存在两种观点。就行政检查是行政法律行为还是行政事实行为而言，存在两类观点。比较多的学者认为认为行政检查是行政法律行为，是一类具体行政行为。其中，有代表性的表述包括：（1）“行政监督检查，是指行政主体为实现行政管理职能，对相对人是否守法和是否履行行政法义务的情况，进行单方面强制性了解、督促和疏导的具体行政行为。”17“行为的职权性(或职责性)及对相对人权益构成影响，是所有行政行为的共同属性。行政监督检查具备这样的属性，因而行政监督检查属于行政行为。”18（2）“行政监督的性质是一种依职权的单方具体行政行为，是一种独立的法律行为。”19有一些学者则认为行政检查是一种行政事实行为。比较有代表性的表述包括：（1）“事实行为，是指行政机关在管理中作出的与相对人实体权利义务无关或只涉及相对人程序权利义务的行为。行政机关的管理行为中大量的行为是事实行为。”“行政监督行为是一种事实行为。”20（2）“行政监督属于一种事实行为。行政监督作为行政主体的一种职权活动，与行政行为相同，具有强制性，相对人具有忍受义务。但是，行政监督并不直接改变相对人的实体权利义务，并不直接创设、变更或消灭相对人的权利和义务。相对人的忍受义务也是一种法律上的义务，而不是行政监督设定的义务。
因此，它是一种行政事实行为而不是法律行为。”21（3）“行政检查是行政主体在其最终行政意思表示作出之前的准备行为，它不具有自己独立的意思表示，而是基于一个最终的意思表示的做出和实现而进行的，是一种程序型行政事实行为。”22（4）“行政检查行为，它是指行政主体为实现行政管理目的，依法对行政相对一方是否遵守法律和行政决定所进行的监督检查行为。它是行政机关依法行使法律、法规赋予的检查权力的表现形式。”“是一种权力性事实行为。”23以是否具有法律效果为标准，行政活动可被分为行政行为与事实行为，这得到比较普遍的认可。但是，对于如何理解“法律效果”，对事实行为相对于行政行为的确切含义和具体范围尚存在不同的认识，由此也就形成了对行政检查法律性质的不同认识。24就行政检查是否独立行为而言，也存在两类截然不同的观点。有学者认为，行政检查是一种独立的行政行为，是不依附于其他任何行政行为而独立存在的。在一个完整的行政过程中“无论是行政检查，还是行政处罚、行政强制执行，都包含权力运用的因素，也都具有独立作出决定的特点因而可以认定是一个个独立的行政行为。”25“行政主体可依据法律的规定直接启动行政检查，它的启动、过程、结束不需依托其它的任何行政行为。”26尽管“行政监督的实施，可能会引起行政处罚，也可能引起行政奖励，还可能不引起任何其他行政行为，但均不影响行政监督行为的独立存在，也不影响其法律后果的产生。”27另有学者认为，行政检查是一种中间行政行为，即行政主体对某一事件尚未最终处理完毕时所实施的各种行政行为。28有学者将其表述为行政处理决定的先期行为或前期程序。29此外，还有将行政检查称为附属性行政行为或辅助性行政行为。总之，都认为行政检查只是某一行政为行政程序中的一个中间环节或者组成部分，否认行政检查行为的独立性。因此，关于对行政检查性质认识的焦点主要体现在行政检查属于行政法律行为还是行政事实行为、属于独立行为还是辅助行为上。如果进一步探究行政检查的特征。可以发现它具有以下特征：（1）行政检查是行政主体的行为；（2）行政检查是单方面行政行为，无须征得相对人同意；（3）行政检查具有强制性，相对人不服从或不协助，将会承担相应的法律责任；（4）行政检查必须有直接的法律依据才可进行。30有学者将之归纳为职权性、单方性、直接性、强制性、法律性及独立性。31从对行政检查法律性质的上述综述来看，对于行政检查法律性质的认识尚未完全统一。而分歧存在的两个方面主要表现在法律关系和行政过程这两个视角中。即行政检查是行政法律行为还是行政事实行为的分析是在法律关系的视角中进行的，是独立行为还是辅助行为的分析是在行政过程的视角中进行的。因此，在行政检查的法律性质还存在不同认识的情况下，有必要从这两个视角对安检的法律性质进行进一步的辨析。
第二节 行政法律行为 ...........................................................................14-15
第三节 独立行为........................................................................... 15-16
第二章 安检的法律原则 ...........................................................................16-30
第一节 法定原则 ...........................................................................16-22
一、主体法定........................................................................... 16-19
二、职权法定 ...........................................................................19-21
三、程序法定 ...........................................................................21-22
第二节 比例原则 ...........................................................................22-30
一、妥当性原则........................................................................... 23-25
二、必要性原则 ...........................................................................25-26
三、法益相称性原则........................................................................... 26-30
第三章 安检的实施程序...........................................................................30-36
第一节 安检的实施程序 ...........................................................................30-33
一、说明理由........................................................................... 31-32
二、实施检查 ...........................................................................32-33
三、告知结果和权利 ...........................................................................33
第二节 安检的法律争议 ...........................................................................33-36
一、合法性争议 ...........................................................................33-34
二、行政侵权争议 ...........................................................................34-36
结语
本文在提出安检的法律控制这一论题之后，首先分析了其法律性质，在对行政检查的法律性质进行综述的基础上，从法律关系的视角和行政过程的视角分别对安检的法律性质进行界定，得出其为行政法律行为和独立行为的结论。在对安检的法律性质的认识基础之上，安检应当遵循的法律原则也得以厘清。它主要由法定原则和比例原则构成，以此保障安检的形式合法性和实质合法性。前者具体包括主体法定、职权法定和程序法定；后者则包括妥当性原则、必要性原则和法益相称性原则。安检的实施程序主要包括说明理由、实施检查、告知结果和权利。安检可能引发的法律争议则主要包括合法性争议和行政侵权争议。由于安检对相对人的权益克减并不特别重大，特别是在大多数情况下，它似乎只表现为一种程序性的克减，因此相对人的容忍程度通常较高。然而，随着相对人法治意识和权利意识的增强，如果对安检的设定和实施不加适当节制，那么引发争议的可能性将不断增加，引发争议的激烈程度也可能随之提高。从安检引发的法律争议来看，这一判断已经初露端倪。随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，机场、火车站等机构的权利意识和利益考量也将不断深入，在安检的设定上也可能发生越来越激烈的博弈。在我国政府依法行政水平不断提高的过程中，从行政处罚、行政许可，再到目前处于热议中的行政强制，逐一被或即将被纳入法治轨道，作为行政检查的安检也不能例外。对关于安检的法律问题进行初步的分析，并探究对其进行法律控制有着前瞻的意义。当然，随着安检实践中所反映出的问题的逐渐多样和丰富，有关的研究可能更进一步的推向深入。这些都有待于今后加以追踪研究。
参考文献
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