第一章 海洋生态环境损害国家索赔的法理基础
第一节 海洋生态环境释义
一、 生态与环境的概念
生态的概念有广义与狭义之分，广义的生态内涵相当广泛，可以指生态系统，亦可指生态圈或者生态环境，它必然包含环境与资源。联合国环境规划署（United Nations Environment Programme）于 1992 年 06 月 01 日制定的《生物多样性公约》（Convention on Biological persity）中，将“生态”释义为“地球上各种微生物物种和动植物，把它们所赖以生存的环境视为一个生态单元，并与这个生态单元相互作用，从而形成的一种互动的、有机结合的复合体。”。法学领域中的环境定义，基本上都是根据各国的具体国情，将与本国政治、经济和社会以及人民生活密切相关的，并且需要通过法律的形式加以保护的环境要素，以立法的方式予以认可与保护，从而确立了法学理论与实践中关于“环境”的基本定义。我国 1989 年 12 月 26 日颁布实施的《中华人民共和国环境保护法》第二条将“环境”的内涵以列举的方式予以规定，包括以下要素：“大气、土地、水、海洋、森林、草原、矿藏、野生生物、自然遗迹、自然保护区、人文遗迹、风景名胜区、城市和乡村等”。从通俗理论上讲，环境指的是“人类赖以生存、生活和生产所必需的而且无需经过任何形式的摄取即可以加以利用的外界客观物质条件的总和”。从当前中国的法律层面分析，区分生态与环境二者的概念的现实意义略显淡薄，因为现行的（1999 年 12 月 25 日修订，2000 年 04 月 01 起施行的）《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“现行《海洋环境保护法》”）中不仅使用了“海洋环境”的概念，纵观该法全文，与“海洋环境”类似的法律术语还有“海洋生态”、“海洋水产资源”等类似的概念，以上概念在该法中皆未作出明确的定义予以明晰。海洋是一个有机统一的生态整体，它由海水、海洋动植物与微生物、海岸、海底大陆架与底土以及海面表层的大气所构成。在我国目前的海洋生态环境损害案件实践中，海洋环境这一概念基本上了采用了广义的定义，即它包括了海洋生态状态。所以为明晰概念，本文通篇以“海洋生态环境”的提法进行论述。
二、 环境和自然资源的概念
环境的定义前文已论及，而所谓的自然资源与环境的关系一脉相承，它指的是“人类从自然环境因素中，经过特定形式摄取利用的生存、生活和生产所必需的各种自然组成成分。”虽然从定义上看，环境与资源概念并不相同，但从我国海洋生态环境损害案件看，自然资源应该包含于环境这一概念之中，一并适用海洋生态环境损害赔偿制度。因为环境从某种意义上讲也是资源，“环境，从某种层面上来讲，通常也是自然资源本身，因为水、空气、土等不仅是环境的构成要素，同时也都是自然资源。”而美国更早于上世纪 60 年代即将自然资源视为环境本身。因此，自然资源与环境两者本质上是一个整体，自然资源既是环境的组成部分，同时也是环境的要素之一，将环境与自然资源作同一概念范围来理解，有助于对资源进行全面管理，使自然环境所具有的生态联系性、功能协调性与系统统一性受到全面保护，达到合理分配与协调同一环境之上的各种利益的目的，使其达到平衡。海洋生态环境一旦被破坏，其修复将是一项艰巨、复杂而漫长的过程，需要各个部门的紧密配合，如果把各种自然资源如潮滩资源、渔业资源等与非资源性的生态损失区别开来分别偿付，会使得各个主管部门在海洋生态环境损害修复工作中缺乏统一性，最终造成成本重复投入，不仅增加了时间与经济成本，更降低了修复工作的效率。因此，本文在研究海洋生态环境损害国家索赔制度时，将环境的概念作广义解释，即它实质上指的就是海洋生态环境，包括海洋自然资源在内。可以这样理解海洋生态环境，它指的是各种对人类生存与发展发生不可替代的作用的自然因素的总和，这些自然因素可以是天然的未经人类活动改造的，也可以是被人类活动加以改造过的非原生态的，主要包括海洋主体水态环境、海洋生物环境、海底生态环境以及海洋上方的大气环境等。地球生态环境系统与人类的生存和发展息息相关，而整个生态环境系统中的海洋生态环境系统，更是人类生存和发展不可阙如的重要母体，当其处于良性状态时，不仅可以为人类提供丰富的海洋资源等，更为全球物质大循环能量流动作出不可磨灭的贡献，当海洋生态环境受到污染损害的时候，海洋的大气调节功能、干扰调节功能、营养循环功能及生物控制功能都将受到损害，直接造成海洋生态价值的阙损和下降，它给人类造成的损害后果远远超出了民法上特定的人身权、财产权益损失，它威胁的是人类生存与发展的根本利益。
第二节 海洋生态环境的财产权益属性
一、 国家对海洋享有物的所有权
2007 年 10 月 01 日起实施的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第四十六条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”2002 年 01 月 01 日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域使用管理法》）第三条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。”由此可见，在我国，海洋属于国家所有，国家基于全民委托对海洋享有物权，这种国家所有的特性，从国际大环境下看是我国的特色，从国内范围来看，也明显区别于渔民养殖户的私人物权。而从我国 1986 年 04 月 12 日颁布的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第七十三条的规定可知，国家财产属于全民所有，这似乎可以理解成针对国家所有的财产，全体人民也享有所有权，但是根据《中华人民共和国宪法》以及现实情况来看，土地、海洋等财产只能由国家专有，不可能由公民个人或集体组织享有所有权，因此，海洋作为国家享有的物权客体，不仅具有国家所有性，而且具有国家专有性。
二、 国家作为海洋所有人与渔民养殖户的区别
从蓬莱 19-3 油田溢油事故的索赔情况可知，由于海洋生态环境由国家所有，因此提起海洋生态环境损害索赔之诉的诉讼主体是国家，而渔民养殖户等的养殖损失，是纯粹的民事损失，因此走的是以养殖户为私人索赔主体的纯粹民事索赔诉讼。根据《民法通则》、《海域使用管理法》第三条的规定，渔民养殖户在海洋污染事故中所遭受的损失属于用益物权方面的损失。所谓的用益物权是指，对他人享有所有权的财产依法进行占有、使用、收益和处分的权益。用益物权以对标的物的占有、使用和收益为主要内容，一般是建立在不动产物权之上的，在我国主要有国有土地使用权以及海域使用权等。另根据《海域使用管理法》第二十三条的规定，“海域使用权人依法使用海域并获得收益的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。因此，渔民养殖户作为海域使用权人，当海域受到污染，导致其养殖的海产品受到损失时，其当然可以以用益物权受损为依据提起民事索赔之诉，该索赔与国家海洋生态环境索赔是两种性质完全不同的索赔，一种是普通民事主体基于用益物权受损所进行的民事索赔，另一种是国家基于对海洋的所有权而对海洋生态环境损害提出的国家索赔。
第三节 海洋生态环境损害及索赔
一、 海洋生态环境损害及法定类型
海洋生态环境损害大多数因人类的海洋开发活动所引起的，其污染源多、扩散速度快、扩散面积广、污染时间持续、治理难度大的特点，决定了海洋生态环境损害国家索赔的艰巨性与复杂性，近些年，随着经济的发展与科技的进步，人类对海洋勘探开发的技术不断改进，对海洋资源的开发强度也不断加强，一方面满足了人类经济社会发展的能量需求，另一方面，由于自然和人为原因，海洋生态环境遭受污染的事故不断攀升。按照现行《海洋环境保护法》第九十五条的规定：“海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”1982 年 12 月 10 日通过的《联合国海洋法公约》第一条对海洋生态环境损害的定义已为国际上所普遍认可，即“海洋生态环境损害指的是，人类直接或者间接地将物质或者能量倾入海洋生态环境（包括河口湾）中，造成或者可能造成损害海洋生物资源、危害或者威胁人类健康、妨害捕鱼和其他正当用途的各种海洋开发利用活动、破坏海水质量和损害海洋生态环境自然状态等有害影响。”该定义比较系统地涵括了海洋生态环境损害的内涵及外延，它表明海洋生态环境损害不仅包括对海洋生态系统的破坏和由此产生的其他影响，而且包括因海洋污染给海上及沿海旅游等文化娱乐活动带来的损害，虽然这些损害无法简单地直接用海洋生态平衡理论来辨别。综上所述，所谓的海洋生态环境损害指的是，人类的各种勘探、开发活动对海洋生态环境系统的自然功能所造成的极具破坏性的影响，这种影响往往是灾难性的、难以回天的、修复可能性极低的，损害海洋生态系统正常功能，侵害人类当前及此后很长一段时期内的生态利益的法律事实。按照污染源不同，可以将海洋生态环境损害分为以下几类：第一，陆源污染物对海洋生态环境的损害。现行《海洋环境保护法》第二十九条规定：“向海域排放陆源污染物，必须严格执行国家或者地方规定的标准和有关规定。”即国家或者地方政府环境保护行政主管部门，根据法律规定的海洋功能区划以及海水动力等条件设置与划分入海排污口，陆源污染物排放单位必须按照法律规定向相关主管部门申报排污种类、浓度等，并且严格按照申报的限度控制排放量。这些是国家根据国民经济发展的现实需要，以法律政策等形式对适当、必要的陆源污染物排放给予的容忍限度。其中，油类污染物、酸液污染物、碱液污染物、剧毒废液污染物、中水平以上放射性废水、含有无法分解的有机物及重金属的废水等属于禁止或者严格限制排放入海的污染物；含病原体、有机物、营养物质、含热的医疗、生活及工业污水属于需经过处理，达到国家排放标准后方可排放入海的污染物。
二、 海洋生态环境损害索赔 ..............................................................................19-22
第二章 海洋生态环境损害国家索赔制度.............................................................................. 22-36
第一节 海洋生态环境损害国家..............................................................................22-30
一、 海洋生态环境损害国家..............................................................................22-23
二、 海洋生态环境损害国家..............................................................................23-26
三、 海洋生态环境损害国家..............................................................................26-29
四、 海洋生态环境损害..............................................................................29-30
第二节 海洋生态环境..............................................................................30-33
一、 《防止海洋石油污染的国际公约》和.............................................................................. 30-31
二、 1992 年责任公约及.............................................................................. 31-33
第三节 国外海洋生态环境 ..............................................................................33-36
一、 美国海洋生态环境损害 ..............................................................................33-34
二、 欧盟海洋生态环境损害 ..............................................................................34-36
第三章 我国海洋生态 ..............................................................................36-46
第一节 我国海洋生态环境..............................................................................36-38
一、 案情及其处理结果.............................................................................. 36
二、 对第一案的总结.............................................................................. 36-38
第二节 我国现行海洋生态..............................................................................38-40
结论
海洋生态环境损害国家索赔制度在中国尚不成熟，虽然有 2002 年渤海“塔斯曼海”轮溢油赔偿案以及 2011 年蓬莱 19-3 油田溢油事故两例现实案例，但这仅有的两例案例一件以“不成功”结束，另一件的索赔工作刚取得一定的进展。海洋生态环境损害国家索赔道路的艰辛是显而易见的。但是，另一种严峻的事实摆在我们面前，随着我国经济的腾飞、科技的迅猛升级以及相应的海洋勘探开发活动的递增，损害海洋生态环境的案件也是有增无减，这就使得建立一套切实可行的海洋生态环境损害国家索赔制度迫在眉睫，本文以蓬莱 19-3 油田溢油事件为切入点，结合对海洋生态环境损害国家索赔第一案“塔斯曼海”轮溢油赔偿案件的分析，参考相应的国际公约索赔制度，以中美对比的方式，试图对我国的海洋生态环境损害国家索赔制度的建立及完善贡献一点力量。值得一提的是，在本文的撰写过程中，发现了一些新的问题，也产生过一些新的想法，但限于文章思路的结构性以及观点的统一性，无法一一论述，例如本文研究的是海洋生态环境损害国家索赔制度，是基于海洋生态环境受损的情况，引申来讲，如果是土地受污染，相应的索赔机制如何建立，是否可以参照海洋生态损害国家索赔机制进行？我国是否可以建立一套适用于海洋、土地和森林等国家享有所有权的财产受损时的统一索赔机制？本为是笔者从行政法领域内对海洋生态环境损害国家索赔制度完善作的探索，针对目前我国海洋生态环境损害国家索赔存在的路径选择和损害评估标准不完善的问题，提供了一定的建议，即以行政命令的方式解决海洋生态环境损害国家索赔问题，以美国政府处理墨西哥湾溢油事故的损害评估标准体系为借鉴，建议完善目前我国的海洋生态环境损害评估标准。当然，笔者作为一名普通的行政法研究生，自知才疏学浅，在研究该问题的时候，无法做到极具建设性与创新性的探索，只是从中国的法律现状出发进行一些初步的探索。希望在今后资深专家学者的研究下，我国的海洋生态环境损害国家索赔制度能够越来越完善。