农村公路冠名权出让问题研究

引言

一、论题的缘起
冠名现象的出现和兴起绝非偶然，其存在有着深刻的社会经济基础和迫切的现实需求。从上世纪90年代伊始冠名之风便劲吹各种事物，近年来各种冠名现象更是屡见不鲜，被冠名事物从球队、俱乐部、体育赛事等私有事物领域逐渐扩展到城市道路、社区广场、公路桥梁等公共事物和公共资源领域。(亡典型者如云南红河卷烟厂冠名6213高速公路上的“世界第一高桥”兀江大桥为“红河大桥”，中国石油天然气股份有限公司天津销售分公司冠名天津市卫津南路黑牛城道口立交桥为“中石油桥”等。
在农村公路建设与养护领域，各省也吸收了“经营城市”理念，相继走出了出让农村公路冠名权、路域资源开发权等新路子，全国各地利用出让农村公路冠名权、路域资源开发权等筹集建设与养护资金的实践越来越多。如西安户县甘河镇坳子村采取“经营资源，聚集投入”的办法，对行道树和冠名权进行拍卖，修建一条长3.8公里的通村公路;印目川省江阳区黄般镇运用公路冠名权成功融资40万兀;扮湖北省仙桃市拍卖路名桥名，筹资960万兀修建农村公路60公里。a;但这种做法在有效解决农村公路建设资金的同时必将引发行政权力的滥用、公众利益的损害等一系列行政法领域不得不子以关注的问题，如出让主体混乱，缺乏必要的程序和监督，出让过程公开性不够，冠名费用流向不明确等。
国务院交通行政主管部门和各省在农村公路相关法律规范的制定中也逐渐重视农村公路冠名权的出让。交通部十2006年颁行的《农村公路建设管理办法》第巧条规定“鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村公路建设，鼓励企业和个人捐款投资农村公路建设”。在地方性法规的制定上，2010年起实施的《河南省农村公路管理条例》在其第34第四款明确规定“农村公路建设、养护和管理资金的来源”可以是“企业、个人等社会捐助，或者通过拍卖、转让农村公路冠名权、路域资源没开发权等方式筹集的资金”。其他省市也相继将农村公路冠名权出让纳入其地方性法规和规章的规范中，如《黑龙江省农村公路管理条例》、《江苏省农村公路建设管理办法》、《河北省农村公路建设管理办法等》。这些地方性法规和规章的出台，为农村公路冠名权出让提供了法规和规章依据，为全国其他地区起到了示范带头作用。
但目前法律层面并未明确农村公路冠名权及其出让的性质、出让方式、界限、法律责任，学理上也鲜见全面深入探讨和统一认识，农村公路冠名权的出让缺乏明确的法律依据和理论支持。地方性法规和规章的效力相对较低，目_对十农村公路冠名权出让的规定过十笼统，致使对农村公路冠名权的出让众说纷纭，褒贬不一，农村公路冠名权出让在实践操作中也莫衷一是，杂乱无序。农村公路冠名权出让法律地位和性质的确认以及冠名权出让交易及其管理中诸多问题的出现迫切需要法律规范和法理解释，本文便是基十这种现实的需要，从分析农村公路冠名权出让的立法现状入手，理出农村公路冠名权出让立法的缺失及现实困境，藉此提出合理的立法及制度规制建议，以求农村公路冠名权的出让在实践操作中有法可依，有章可循，规范有序进行。

二、农村公路冠名权出让的必要性
农村公路和高速公路、国省干线公路虽为同一种属概念，目_和城市道路同为公共基础设施，本质上具有公共事物的同质性，对诸如此类涉及公共利益的公共事物冠名权出让均应谨慎为之，严格规范，此类冠名权出让应遵循的法律和技术原则也基本一致。但因城市道路、高速公路及国省干线公路与农村公路又存在建设、管理、养护主体和资金筹措及受益对象等不同之处，理应分别研究。首先，城市道路和高速公路、国省干线公路的建设资金多为国家足额投资，并可采用BOT等方式建设，高速公路和国省干线公路一般具备经营性公路的性质，可通过收费还贷或转让收费权、经营权等方式筹集建设和养护资金。农村公路因不具备收费性质，目_建设主体多在地方，‘1自筹资金量大，往往难以落实，严重阻碍农村公路的发展并制约广大农村地区经济社会的发展。尤其是农村公路中的村道，建设面最广、任务最繁重，但国家投入资金最少，现实中村道有国家投资建设的，有地方政府投资建设的，也有村民自筹自建的，村道的管理也尚未完全纳入交通行政机关的管理范围之内。从公共事物冠名权应遵循必要性原则来看，农村公路有必要通过冠名权的出让来广纳社会资金;其次，从总量上看，农村公路服务范围广泛、人口众多，但具体到某一条农村公路(县道、乡道、村道)或某一座桥梁，其服务对象相对固定，人口流动性小，因农村公路名称的变化引起的公路管理和识别混乱的情形较城市道路少，也即农村公路的冠名权的出让造成的社会 (公共利益)成本和管理成本较小，农村公路、桥梁(尤其)是桥梁有相当一部分为新建(即无名)，较宜作为冠名对象;第二，农村公路尤其是村道沿线受益的多为农村人口，由十农村地区基础设施建设先天滞后，交通运输对农村经济发展的瓶颈制约问题非常突出，群众盼路盼桥的心情十分迫切，对十发展农村经济和方便群众生产生活来说，农村公路和桥梁的有无远比农村公路的名称意义重大。群众更为关心是否有路可走以及路况的好坏，不是路叫什么名字;第四，发展才是硬道理，在不损害国家、集体和民众利益的前提下，利用出让冠名权广纳建设资金，集社会之力修建农村公路，使广大人民群众脱离交通栓桔，使农村地区社会经济和谐发展，不失为一条好的途径。
目前，我国农村公路建设资金主要是国债、车购税投资、以工代贩资金等，补贴标准低，地方配套资金量大。由十地方经济发展不平衡，各地自筹资金落实能力相差很大，东南沿海地区相对较好，中西部地区较差，尤其是西部地区经济基础薄弱，再加山大沟深，地质地形条件复杂，地质灾害较多，河流众多，农村公路建设受地理环境影响，建设难度大，资金要求量多。市县财政困难，投入农村公路建设的资金十分有限，资金缺口难以解决，对工程建设、内在质量和建设进度造成不良影响。加快农村公路建设，落实资金是关键，农村公路建设资金需求与地方配套资金不足之间存在的矛屑迫使农村公路建设及养护资金筹措不得不走多兀化路子和运用市场化运作方式，招‘活交通存量资产，如利用冠名权、绿化权、路边资源开发权等市场化运作方式来鼓励和吸引企业等社会力量投资农村公路。

三、冠名权出让的行政法问题
随着私人对基础设施等公共事物冠名现象的增多，对公共事物冠名权进行出让是否合法、公共事物冠名权出让是利大还是弊大、如何规范公共事物冠名权的出让行为等问题成为了学术界和民众讨论的热点和焦点，但讨论大多集中在市政基础设施，如城市道路，城市桥梁等。对十农村公路冠名权的出让行为则鲜有涉及，本文认为，农村公路作为占我国总人口90%以上的农村人口的运输线和生命线，有必要对在该领域出现的冠名权出让行为进行研究，准确界定其性质并加以合理规制，使之真正起到为建设农村公路和小康社会“添砖加瓦”的作用。
农村公路究其本质是公共财产和公共资源，“社会公共财产是指诸如道路、桥梁、公园之内的财产，对这类财产，不管其原始所有者是国家还是集体，每一个社会成员都享有平等按其公共用途进行非排他胜使用的权利。”(亡公共财产属全体公民，行政机关只是在代表公民对农村公路行使包括所有权、管理权、命名权等在内的所有权利。农村公路冠名权的出让属十行政机关的一种行政行为，既是行政行为，则需受行政行为普遍规则的限制。在私法领域，“法不禁止即自由”，在公法领域则主要体现对政府权力的制约，奉行“法无明文规定即禁止”的原则。因此，农村公路冠名权的出让必须有明确的法律依据。
　　农村公路在行政法上属行政公产中公众用公产，是直接以维持和增进公共福利为目的供一般公众共同使用的公产，其法律特征为:须由行政机关所有或管理;须由行政主体提供使用;需供公用的目的。行政公产价值的实现可以弥补市场的缺陷，促进市场积极健康发展，可以提高人民物质文化水平，从充分保障人民的生存权、发展权(由政府对行政公产的管理进行有效的干预，将行政公产的作用充分地发挥，满足最大范围公民的需求)。卜公产的范围起初只是有体物，随着经济的发展与科学技术的进步，无体物也被纳入了公物(公产)的范畴，例如根据《德国长途公路法》第1条第4款的规定，公路上方的空间也属十交通道路的组成部分，因被置十公共用途之下，z;农村公路名称作为农村公路这种行政公产不可分割的一部分，理应属十公共财产，土名扬老先生也认为“与公产接触的物体(包括不可分割的补充物和有益的附属物)亦为广义的公产，例如公路的里程碑，指示标志。”切日么，农村公路名称作为一种公共财产，政府是否可以代表国家(公民)将这种公共财产的使用权出让给自然人、法人或其他组织?如果可以，需要遵循一些什么样的原则和程序?应该受到哪些限制?具体的出让主体应该如何确定由政府代表国民对农村公路冠名权进行处分是否会出现“权力寻租”、“暗箱操作”现象?如何规制?本文通过对这些问题的回答，力图为农村公路冠名权的出让提供较为完善的法律依据和规范化的运作程序，以供农村公路冠名权出让实践参考。

第一章 农村公路..........................12-17
一、冠名权的法律研..................12-13
二、冠名权的概...................13-14
三、冠名权与命名.............................14-15
四、农村公路冠名.......................15-17
第二章 农村公路冠名............................17-28
一、农村公路冠名权出让.....................17-18
二、农村公路冠名权.................18-20
三、农村公路冠名权出........................20-28
（一） 私法行为说..........................20
（二） 对两种观点.....................20-25
（三） 本文观点：行.....................25-28
第三章 农村公路冠名权出..........................28-35
一、出让方式..............................28
二、现状及利弊.........................28-29
三、存在问题.......................29-35
（一） 立法缺失.............................29-31
（二） 出让主体模....................................31-32
（三） 行政机关对冠名.........................32-33
（四） 出让缺乏既定.....................33
（五） 出让缺乏监督机...................................33-35
第四章 农村公路冠名权出.................................35-41
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结语
农村公路冠名权的出让是冠名权商业化运作作用十农村公路的体现。各地农村公路冠名权出让的成功实践表明，农村公路冠名权出让不仅可以拓宽融资渠道，有效破解农村公路建设资金难题，加快农村公路建设进度、促进区域经济社会发展，也可以提高冠名企业的知名度和美誉度，有利十发展壮大一批本地企业，实现经济发展的良性循环。但也应该看到，农村公路冠名的出让仍然存在一定的问题和风险，由十农村公路和作为其延伸价值的公路名称的公共财产和公共资源性质，使农村公路冠名权的出让无形中潜藏着破坏公共秩序和损害公众利益的可能，目_由十某些地方政府的逐利心理和企业追求利润的本质以及冠名权出让相关法律制度的缺失，使得农村公路冠名权的出让极有可能变成打着美丽幌子的权钱交易和!权力“寻租”。但任何事物都有两面性，任何新生事物也都有成长和发展的过程，对十出让农村公路冠名权这种新的融资方式，我们不能“畏病忌医”，对十农村公路等公共事物冠名权的出让更不能一概论，应因地制肩{，合理规制，谨慎运作，使其按照有利十经济发展、有利十社会和谐的方向前进。
目前，立法已开始重视农村公路冠名权的出让，交通部《农村公路建设管理办法》和一部分地方的地方性法规和规章中对农村公路冠名权的出让已有规定，但都只是原则性规定。本文认为，应当在总结各地农村公路冠名实践的基础上，适时制定和出台农村公路冠名权出让的相关法律规范和制度，对农村公路冠名权的出让进行合理规制，使之规范有序进行。具体来说，建议在《公路法》第11条中增加一款“鼓励通过出让公路冠名权筹集公路建设资金”作为第3款，对公路冠名权的出让做原则性规定;在《农村公路建设管理办法中》增列“农村公路冠名权的出让”一章;各省、自治区、直辖市也应视具体情况在其现行《公路管理条例》中增加农村公路冠名权出让的内容或制定专门的法律规范，为农村公路冠名权出让的实际操作提供法律依据。另外，要通过明确农村公路冠名权的出让主体、严格出让程序、加大对农村公路冠名权出让行为的监督等方式对农村公路冠名权的出让进行规制，确保农村公路冠名权的出让健康有序进行。