探析行政陪审制度发展

引言

随着时间流逝呈现出制度环境的不断改善，转眼间我国行政诉讼制度已实施了二十二年，在这二十多年里，我国行政诉讼走出了一条艰难的不平凡路，取得的进步有目共睹，存在的问题也比较明显:行政法与行政诉讼的理论以及相关立法都远远的走在了司法审判实践的前面，学界成熟的学术理论与行政诉讼相对落后的审判实践形成了鲜明的对比。在整个司法体系中，与民事与刑事诉讼制度相比，行政诉讼显得那么尴尬与孤独。作为行政诉讼裁判过程中一个并不十分显眼的制度，行政诉讼中的人民陪审员制度实际上蕴含着深远的制度价值，将行政诉讼人民陪审员制度完善为真正的行政陪审制度是一个可以尝试的路径选择。

一、行政诉讼人民陪审员制度的历史渊源

(一)陪审员制度的由来
“陪审”是个典型的舶来词，该词在我国正式律法上的概念最早出现在清末法学家沈家本编订的《大清民事刑事诉讼法》之中，但该法并未得到正式施行。‘陪审制度是指国家审判机关吸收非职业法官或非职业审判员为陪审官或陪审员参加审判案件的制度。2它起源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承，盛行于资本主义社会，前苏联和东欧一些社会主义国家对陪审制度也有规定。1927年，武汉国民政府借鉴大陆法系国家立法经验，起草了《参审陪审条例》，但是该法也没有正式颁行。陪审员制度在我国的正式出现，是在清朝末年。1932年通过借鉴前苏联的审判经验，中华苏维埃中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中就规定实行陪审制度。以后在陕甘宁边区革命根据地和解放区，关于审判组织都规定了人民陪审员参与审判案件的方式，并享有与法官同等的权利。新中国成立以后，陪审员制度被作为一项重要的司法制度确定下来。3“陪审制度”在我国几经浮沉，其“中国化”的过程漫长而坎坷。英美法系国家的陪审员只参与案件的事实审而不参与法律审。大陆法系国家的陪审员与英美法系国家的陪审员不同，不但参与案件的事实审，而且也参与案件的法律审。我国的陪审员制度，实际上只是一项诉讼制度，而不是一项宪法制度，我国目前的陪审员制度正在走向萎缩。

(二)人民陪审员制度的历史沿革
人民陪审员制度，是指人民法院在审判第一审普通程序的行政、民事和刑事案件时，以合议庭的形式吸收人民陪审员参与审判活动的制度。人民陪审员制度是我国的一项基本诉讼制度，经历了萌芽、发展、废弃和逐步完善四个阶段。我国现行的人民陪审制度发源于第二次国内革命战争时期根据地的相关法律规定及其前苏联时候的民事诉讼理论和审判实践。1930年6月，中华苏维埃共和国中央执行委员会颁布了《裁判部暂行组织及裁判条例》，规定了陪审员参加审判的制度。在抗日战争时期，各革命根据地对人民陪审制度都作了相应的规定，除反革命案件外，一切民事、刑事案件都实行陪审制。陪审员由工会、农会、妇女会、青年会等群众团体选出，有的案件还临时邀请群众代表陪审。陪审员和审判员有同等权利。有的根据地专门制定了有关的单行条例，如1940年的《晋察冀边区陪审制暂行办法》，1941年的《山东省陪审暂行办法》，1942的《晋西北陪审暂行办法》等等。一般都规定陪审员由抗日群众团体互推产生，列席审判以3人为限。陪审员列席时可以对案件就法律上、事实上的问题陈述意见，提出问题(经庭长同意)。陪审员对判决可提出建议，如庭长未采纳必须说明理由。这个时期产生的著名的“马锡武审判方式”就采用了人民陪审制度，这种方式将党的群众路线的工作方针成功地运用到司法审判工作中，得到了广大人民群众的拥护。
第三次国内革命战争时期，人民陪审制度又有新的表现形式:如为配合土地改革，各解放区在乡村普遍建立了人民法庭，一般分为区、村两级，大多数地区由区、村农民代表大会、农民大会选举审判委员会，并由县、区政府委派干部参加审判委员会;有的采用由县人民法院派出审判员与当地农民代表组成合议庭分区巡回的方式。陪审制度对根据地取得群众的司法信任，获得政治支持发挥了重要作用。从此，在革命根据地，人民陪审员就拥有与法官同等的权利，并广泛参与案件的审判，形成了我国人民陪审员制度的雏形。
建国后，19_51年颁布的《人民法院暂行组织条例》规定了人民陪审制。19_54年正式颁布的《人民法院组织法》又将该规定具体化。然而真正确立我国现行人民陪审员制度的法律是1983年修订的《人民法院组织法》，该法律规定，“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或由审判员和人民陪审员组成合议庭审理”。

(三)行政诉讼中人民陪审员制度的确立
1989年制定的((行政诉讼法》第四十六条规定:“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数”0 200_5年_5月1日开始施行的《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称“决定”)中对行政诉讼中的陪审制度做出了比较详尽的规定，该《决定》第二条规定:人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外:(一)社会影响较大的刑事、民事、行政案件:(二)刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告中请由人民陪审员参加介议庭审判的案件。该规定明确了陪审员参与行政审判案件的条件。根据该规定，社会影响较大的及原告中请行政陪审参加的第一审行政案件由行政陪审和法官组成合议庭进行(法律另有规定的案件除外)。

二、现行行政诉讼中人民陪审制度的发展现状

(一)现行行政诉讼中人民陪审制度取得的成效
目前实行的人民陪审制度是以《人民法院组织法》的相关规定为依据}fn得以保留下来的，目前法律规定散见十我国二大诉讼法和《人民法院组织法》。人民陪审员制度在我国经历几十年的适用，建立了具有中国特色的人民陪审员制度，在审判过程中发挥了重要的作用，同时也得到了社会各界的认同。陪审制度是公民直接参与司法活动的一种民主形式，也是保障公民基本权利的一种重要方式。人民陪审员制度具备以下特点:1,陪审的全面性。一是可适用陪审的案件范围具有全面性。二是人民陪审员在陪审过程中的职权具有全面性。2、人民陪审员的相对固定化。人民陪审员具有相对固定化的特点。3,陪审制选择上的任意性。从现行法院组织法和二大诉讼法的规定可见陪审制并不是法院审判案件必须遵循的一项原则，}fn是法院审理案件时可以选择的一种方式。事实证明，人民陪审员参加人民法院的审判工作，一定程度上解决了人少案多的问题，提高了审判效率。同时也提高了人民法院的办案质量和效率。

(二)现行行政诉讼中人民陪审制度存在的法律缺陷
由十人民陪审员制度对我国司法实践来说还处十探索阶段，因此这项制度从开始实行时在立法上就存在着法律缺陷:

1.人民陪审员制度在我国现行宪法中没有规定
人民陪审员制度作为司法民主的重要内容，无论是作为一项基本的司法制度，还是作为公民的基本权利，就其重要地位和作用}fn言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国前后颁布了四部宪法，前面的二部宪法都对人民陪审员制度作了相应的规定。现行的1982年宪法却对人民陪审员制度未加规定，对1982年宪法进行的4次修正中也都未提及人民陪审员制度。目前我国关十人民陪审员制度的立法层次低，由十在立法上对该制度的规定缺乏相应的连续性，因此造成制度在运行过程中存在不稳定性，使制度的价值与功能难以真正体现。

2.现有立法对制度的规定较笼统抽象，实践中缺乏可操作性
人民法院组织法和二大诉讼法对陪审制度的表述不一致目‘较为零散，虽然出台了《决定》，但其与陪审制度相关的规定又过十笼统，太过原则，缺乏可操作性。这种制度的施行超出了人民陪审员的经验和认知能力。人民陪审员来自十普通群众，他们不可能达到法官审理案件的业务技能和要求。故人民陪审员的特殊地位决定了其享有的权利既要具体详述又不可能与法官完全一致。

3.对人民陪审员的监督管理措施不健全
　　参与案件审理既是陪审员的权利，又是陪审员的义务。我国现行法律尚未对人民陪审员的工作纪律及责任追究作出规定。那么，陪审员如果不能按时出庭、临时开庭不能到庭，应该怎么办?案件审判后，如果属十错案，又该如何追究责任?由十对陪审员在案件审理中缺少明确的监督管理措施，导致陪审员的责任意识不强，不利十司法公正与审判效率。

三、推动行政诉讼中人民陪..........................18-20
（一） 我国审判工作三...................................18-19
（二） 社会主义民主制................................19-20
（三） 社会发展中司...................................20
四、现行行政诉讼中的人民陪审员........................20-21
（一） 废除人民陪审员.....................................20
（二） 在一些细枝末节上对人民陪.................................20-21
（三） 保留人民陪审员制度内在价.............................21
五、人民陪审员制度和陪审团制度..............................-26
（一） 参审制（或人民陪审员制）和陪...................22-23
（二） 参审制（或人民陪审员制）和陪..........................23-25
（三） 陪审团制相对于参审............................25-26
六、逐步建立行政陪审团制............................26-33
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结语
行政诉讼在我国始终得不到突破性进展的原因，其根本在十行政诉讼的诉讼参与人之间的权力之间没有平衡。对十行政机关，行政相对人的力量比较弱小。对法院言，行政审判不仅仅是单纯的法律审判，还要考虑社会稳定等诸多非法律因素，由十这些非法律因素没有固定标准，导致法官在审判行政案件时一般趋向十保守。原被告之间力量的相对不均衡和法官对非法律因素的难以准确把握是导致我国行政诉讼前进缓慢的重要原因。在现行人民陪审员基础上，逐步建立行政陪审团制度是根据行政诉讼目前面临的审判困境尝试着提出的发展性展望，目前学界的理论成果多集中十陪审团理论及刑事、民事陪审团制度，对“行政陪审团”的分析和论证，几无提及，国外的经验也鲜有“行政陪审团”的说法，没有现成的模式可以采纳，以上分析和论证，更多的是个人基十司法实践的理解和总结，虽敝帚自珍，仍诚惶诚恐。虽明知制度构建并非一朝一夕之事，但仍试图提出一种适合行政诉讼法发展的“路径选择”。