流动摊贩治理困境及对策研究——以N市为例

笔者认为对于社区、居民而言，积极参与城市治理，提出相关意见和建议，多方共同推进城市发展。只有这样，我们才能享受美好家园带来的幸福生活，拥有更加整洁有序的人居环境，才能实现和谐的社会主义。松绑“地摊经济”，激活中国生机。今年两会上，有一位全国人大代表建议，把流动摊贩从全国文明城市考核内容中剔除。不久，中央文明办积极响应群众的号召，决定今年文明城市考核不包括流动摊贩。与此同时，也有人不乏担忧，明年摊贩们又该何去何从呢？文明城市考核中是否重新包括流动摊贩？那么，如何化朝令夕改的政策为长远计划，值得社会各界携手改进，建立科学的长效机制才是治理根本。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
小摊小贩古来有之，在历史的长河中，历朝历代多采用“重农抑商”的政策，商品经济一直不发达，因此，摊贩经济也长期发展不起来。然而，宋代时期日益繁忙的“早市”、“夜市”，便是小摊小贩繁荣的时刻。流动摊贩成为商品交换十分重要的媒介，为老百姓的日常生活提供了种类繁多的廉价商品。摊贩经济不仅是经济发展的集中体现和重要标志，也成为人们生活中不可或缺的一部分。改革开放以后，随着商品经济的逐渐发展，曾经销声匿迹的流动摊贩犹如雨后春笋般活跃起来。由于流动摊贩成本低、经营方式灵活，成为解决低收入人群生活困难问题的一个重要法宝。当前，流动摊贩活跃在城市的大街小巷、居民社区、大学城周边、城乡结合部、交通枢纽周围等等，他们起早贪黑，风雨无阻，游走在各个街头巷尾，“烟火气”十足，点亮了“夜生活”，成为城市中一道亮丽的风景线。他们日夜忙忙碌碌，也成为社会弱势群体中重要的组成部分。
存在即有一定的合理性，流动摊贩有其存在的意义与价值，但与此同时，也出现了一些问题。比如，摊贩占道经营、堵塞交通、乱扔垃圾等，为提升城市治理能力和治理水平带来诸多挑战，加上城市管理部门监管不到位、治理方式单一、暴力冲突时有发生，导致流动摊贩治理陷入尴尬的两难境地。但随着党的十八大，特别是十九大和十九届四中全会的胜利召开，将推进国家治理体系和治理能力现代化上升为重大战略任务，为城市治理能力现代化提供了理论意义及战略支持，有助于探索新时代流动摊贩治理的对策探究。
改革开放以来，我国社会发生了翻天覆地的变化，社会结构分层显现出来，大约有 60%的家庭的生活水平仍处于中下层，也是我国城市社会的主体结构①。其中，底层群体的主体部分是下岗工人、进城务工人员、老弱病残，生活条件还是比较困难。在大多数情况下，他们会购买比较低端的商品来维持生活。流动摊贩在许多城市都广泛存在，具有相当的规模，他们可以为底层群体提供物美价廉的商品，占据一席之地。同时，随着城市化的不断推进，我国劳动力出现大量剩余，大规模向城市转移，不少农民离开家乡进城打工。一方面，流动摊贩给城市带来了巨大的低端消费，拉动了城市的经济发展；另一方面，流动摊贩占用了很大的城市公共空间，并且基本上处于无证经营的状态，躲避各种税费的征缴，所以流动摊贩的利润也是较高的。因为经营自由度高、限制小、流动性大，使得很多的流动人口选择流动摊贩这一职业。
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1.2 研究综述
1.2.1 国外相关研究综述
（1）对流动摊贩生存权的研究
随着城市规模的扩张，流动摊贩的基本生存空间不应该被压缩。研究人员更加关注在城市公共事务管理的进程中，如何实现管理的民主化问题。
Margaret Crawford（2008）认为，通过对流动摊贩进行研究，可以清楚的了解不同消费者的需求，进行市场调节，形成一个高效率的市场①。与此同时，还能够促进经济发展，提升 GDP 的增长，有助于不断实现整个社会的帕累托改进。Lawrence 和 Castro San（2006）研究分析了厄瓜尔多的流动摊贩群体，发现非正规经济的发展对农村人口的就业也大有裨益②。在对东南亚地区的流动摊贩研究后，Mc Gee 和 Yeung（1997）强调了流动摊贩带来的好处，一方面，可以提高人们的经商能力，促进经济繁荣；另一方面，因为商品价格便宜，降低了居民的生活成本，提供了许多就业机会③。在某种意义上来说，流动摊贩属于城市中的弱势群体，John Bordley Rawls（1988）指出，行政机关在日常执法时，应该重视社会底层人民的利益，而不是损害他们的合法权利④。
（2）对流动摊贩治理的研究
从国外的情况来看，虽然各个国家或地区的国情和治理方式截然不同，但总体来看，政府对流动摊贩持有包容态度。在城市繁华的街道，流动摊贩可以合法经营，他们仿佛和街头文化融为一体。但是，如果流动摊贩影响了公共利益，政府也会对其进行管理。
Boonjubun（2017）指出，当泰国曼谷提出“将人行道还给行人”的计划后，流动摊贩失去了原来的合法营业空间，只能转移到街道等其它地方摆摊，使得街道的交通秩序更加混乱，导致该计划的目标和实际效果大相径庭⑤。QuentinBatreau 和 Francois Bonnet（2016）认为在对流动摊贩治理的过程中，政府有必要运用说服和教育的方式，平时多沟通、多协商，加之合理规划流动摊贩的经营范围①。Onodugo 和 Ezeadichie 等学者（2016）研究分析了尼日利亚的埃努古地区流动摊贩和城市规划者，并指出采用强制驱逐的方法来治理流动摊贩的效果不尽人意，更有效、人性化的做法是制定颁发许可证的政策，对流动摊贩进行规范化管理；对于城市管理者来说，应该将摊贩经营看做是一种合理的谋生手段。此外，他们摆摊通常会选择一些有稳定客源的区域，这远比政府划定的合法摆摊场所更为有利②。
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第 2 章 相关概念和理论基础

2.1 主要概念阐释
2.1.1 流动摊贩
流动摊贩，可以简称“摊贩”，是个体商业的一种形式。《辞海》认为流动摊贩是固定或流动设摊从事商品买卖或修理、服务的个体劳动者。摊贩经济遍布世界各地，作为广泛存在的一个社会群体，也是一种历史悠久的经济业态。从《清明上河图》中的贩夫走卒、引车卖浆，到走街串巷的街头叫卖者，这都是流动摊贩的不同表现形式。同时，国外也有丰富多彩的城市个体经营活动，像摊贩、跳蚤市场、集市夜市、庭院售卖活动等。
在我国现阶段，城市流动摊贩的特征：第一，流动摊贩流动性大。通常在马路两侧、学校周边、车站附近、菜市场旁边等区域流动摆摊。第二，流动摊贩以贫困人员为主。一方面是进城务工人员及农产品生产者，另一方面是下岗员工、失地农民等无固定收入者。第三，流动摊贩的经营收入一般低于当地平均收人，仅能够维持基本生活，属于弱势群体。
综合已发表的研究成果，本文将流动摊贩界定为：在城市的大街小巷等公共空间摆摊设点，同时，在没有经营许可证的情况下，也没有固定的营业时间和营业地点，通过小本买卖来获取经济收入的群体。
2.1.2 城市管理
一般来说，城市管理的定义可以从宏观和微观的两个方面来解释。从宏观角度上来说，城市管理通常指政府综合管理城市的大小事宜，主要包括经济、政治、文化、环境等方面；从微观角度上来说，城市管理通常指市政管理，主要包括城市规划、城市人口、治安秩序、环境卫生、公共服务设施等方面。综上所述，由于城市管理的宏观意义太过宽泛，所以，本文从微观的角度去进行研究①。

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2.2 理论基础
2.2.1 善治理论
善治一词是指良好的治理。善治的本质是政府和公民合作，共同管理公共事务，让公共利益最大化的管理过程，体现了一种政府与社会、市场的新型关系。其目标是为了提高政府管理公共事务的效率，使政府更加负责、透明、民主、开放③。学者俞可平在其著作《治理与善治》和《民主与陀螺》两本书中，都对善治理论进行了详细的阐述，他认为善治是一个国家和社会之间的最优状态④。
在管理方法和技巧上，虽然治理理论适应现代社会的发展，但很难保证新模式可以最大限度地发挥其作用。正是因为治理出现了失效的情况，不能完全协调国家和市场时，才出现善治目标⑤。区别于以往的理论视角和新的范式，善治着眼于政府与公民，并且努力朝着政治的发展方向前进。
研究表明，如果要达到善治的情况，那么，需要政府部门、社区居民、非政府组织共同努力，因为城市治理不光是城市管理者的责任，也需要多方参与其中，充分发挥共治共享的潜力。
2.2.2 新公共管理理论
经历了多年的发展，新公共管理理论亦日臻完善。它的出现，不仅为政府治理提供了一种新思路，而且明确了公共管理的目标、主体等。其目标是改造政府的管理范式。在《公共管理学》中，著名学者黄健荣对公共管理理论进行了深入探讨，他认为公共管理的宗旨是促进公共利益最大化，以政府为核心的公共组织、社会组织，借助经济、政治、法律、管理等方式，在民主运用公共权力的前提下，用科学的方法制定并执行公共政策，管理公共事务，提供公共产品和公共服务①。
传统的公共行政是以政府为主导，新公共管理理论一改以往的社会治理模式，主要有几个特征：第一，引入了竞争机制。传统的政府习惯于垄断公共服务，新公共管理理论通过引入市场机制，既节约了成本，又提高了效率和质量。第二，转变政府职能。政府由“划桨”变为“掌舵”。第三，转变管理理念。结合社会需求，坚持为公众提供满意的公共服务和公共产品。

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第 3 章 N 市流动摊贩及其治理现状.......................14
3.1 N 市流动摊贩的概况............................14
3.1.1 流动摊贩调研设计与实施......................15
3.1.2 流动摊贩调研结果分析............................16
第 4 章 N 市流动摊贩治理困境及原因分析............................31
4.1 流动摊贩治理困境..................................31
4.1.1 执法权与生存权之间的冲突.............31
4.1.2 执法程序不规范..............................31
第 5 章 国内外流动摊贩治理经验及启示...........................38
5.1 国外流动摊贩治理的相关经验..........................38
5.1.1 新加坡的流动摊贩治理.........................38
5.1.2 日本东京的摊贩治理......................................38

第 6 章 完善 N 市流动摊贩治理的对策

6.1 完善行政执法
城管部门的成立是为了解决城市治理过程中出现的难点痛点，但同时把城市执法者的工作推到了风口浪尖，处于两难的境地。城管与流动摊贩的冲突只是表面的原因，深层次的原因是各种利益交织碰撞造成的。只有通过转变政府职能和治理理念，完善社会保障制度，提高公共服务水平，降低有关政策的门槛，改变城管执法的具体方式，建立流动摊贩治理的良性机制。
6.1.1 统一立法
从实际的工作出发，发现明确城管执法的权限和定位是必不可少的。近些年来，虽然城管执法取得了一定的成效，但一些问题依然存在。不文明执法、暴力抗法等现象还是时有发生，其中一个很重要的原因，在执法过程中是否有充分具体的法律依据，以及如何实施的问题。
对此，需要最高立法机关尽快制定一部全国统一的法律，根据实际情况各地区出台相应的细则。从立法层面给予执法机关支持，加快解决各地城管执法部门执法混乱的局面。
6.1.2 完善日常执法
(1)转变执法理念
在传统的行政执法理念中，主要是采用强制性思维进行高压式执法，这种简单粗暴的执法方式还没有被完全摒弃，这种现象也时有发生。强制性、粗暴高压式的执法必然引起大家的强烈反对与反感，冲突也就在所难免，城市治理陷入了恶性循环的怪圈。
现代行政执法着重强调公共服务的理念，以服务为导向，普遍采用民主法治、多方参与、协商民主等方式，政府应扮演好服务的角色，鼓励社区、公众进行自治管理，竭尽全力为群众做事。在价值层面上，“双服务”理念的提出是整合了公共利益和私人利益，行政活动可以服务公共利益，也可以服务于私人利益，强调服务和依法，实现服务行政和依法行政的统一①。
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结论与展望
有人说“地摊经济”代表着人间的烟火，有人说“地摊经济”亦是中国的生机。流动摊贩治理看似是小事，虽然他们不能为地方政府带来多少财政收入，但是，城市流动摊贩这个庞大群体却不可小觑，一举一动都关系着民生和民情。然而，每到创建全国文明城市或创建卫生城市的时期，流动摊贩就只能东躲西藏，好似与城市格格不入。其实，流动摊贩与城市发展并不矛盾，二者本可以和平相处。尤其在今年疫情期间，地摊经济迸发出了巨大活力，稳就业保民生，聚人气促消费，在加快经济社会恢复发展方面发挥了独特作用，实属潜力无限，这让许多人都刮目相看，纷纷点赞。
对于摊贩而言，需要提高自身的综合素质，严格遵守城市的规章制度，在不影响交通和环境的前提下，合理有序经营；对于城市管理部门而言，放开政策，给予摊贩一定的生存空间，并加强引导和日常监督；对于社区、居民而言，积极参与城市治理，提出相关意见和建议，多方共同推进城市发展。只有这样，我们才能享受美好家园带来的幸福生活，拥有更加整洁有序的人居环境，才能实现和谐的社会主义。
松绑“地摊经济”，激活中国生机。今年两会上，有一位全国人大代表建议，把流动摊贩从全国文明城市考核内容中剔除。不久，中央文明办积极响应群众的号召，决定今年文明城市考核不包括流动摊贩。与此同时，也有人不乏担忧，明年摊贩们又该何去何从呢？文明城市考核中是否重新包括流动摊贩？那么，如何化朝令夕改的政策为长远计划，值得社会各界携手改进，建立科学的长效机制才是治理根本。
囿于笔者才疏学浅，搜集数据时覆盖面不够广泛，许多问题分析不够深刻，对于流动摊贩研究的深度和广度还远远不够，都有待进一步深入研究。特别是如何改善城管部门的执法形象等方面的思考及研究实践。
参考文献（略）