1 绪论
1.1 研究背景
2018 年 6 月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议表决通过了 2017 年中央决算，会议上再次提及我国地方政府性债务问题，地方政府性债务的管理一直是中央和地方政府的重要工作内容。我国地方政府性债务问题存在已久，自 1994 年分税制改革开始，各地方政府为了发展，为了在地方 GDP 和财政的排名能够领先于实力相近的省份，同时也为了满足政府支出的需要而大量举借债务。根据 2013 年 6 月审计署的审计结果，我国地方政府性债务余额已高达17.89 万亿元，而在 1997 年我国地方政府性债务才只有 1.7 万亿元，可见债务表现为显著的指数增长趋势，并且严重超出地方经济增长水平，这已经不符合地方政府性债务与经济发展间的正常收敛规律。虽然在近期召开的十三届全国人大二次会议上财政部部长刘昆依然表示地方政府性债务风险总体可控，但我们还是必须承认并重视我国长期存在的区域和结构性债务风险。在过去的近 30 年里，我国地方政府性债务负担并未因债务经济红利回报而得到稳定或缓解。地方政府性债务扩张效率低下，部分省份甚至触及债务危机的边缘。
目前，我国地方政府性债务风险与金融部门风险之间存在着密切的关系。央行研究局局长徐忠曾指出，地方政府财政风险可能直接转化为金融风险。另一方面，金融部门对债券的持有意愿也会影响债务的发行和展期，如果金融部门不承接地方政府债券，也会对地方政府资金的可持续性产生影响，所以在一定程度上金融部门的风险也会对债务风险造成影响。另外从数据上来看，地方政府性债务主要来自银行贷款、BT、发行债券等，金融机构依然是地方政府性债务的主要资金来源。截止 2013 年，银行贷款总额为 101187 亿元，比 2010 年增加了约 20%，
约占地方政府性债务余额的 57%。截至 2017 年底，商业银行持有 87%的地方政府债券，依然是地方政府债券的主要持有者。
可见，我国地方政府性债务主要来自银行等金融机构。地方政府性债务连续多年快速增长，加大了省域金融风险，威胁到金融体系的稳定，任其风险在金融体系中扩散，不利于金融业的健康稳定发展，必然会进一步导致系统性金融风险。2015 年 10 月，李克强总理在主持金融企业座谈会时指出：“坚决守住不发生区域性系统性金融风险底线，为经济持续健康发展作出新贡献”。2019 年 3 月，财政部部长刘昆提出：“给地方政府债务戴上紧箍咒，坚决打好防范化解重大风险的攻坚战”。近年来，对区域系统性金融风险的防范也成为政府工作的重点，那么地方政府性债务对省域系统性金融风险有什么影响？不同省区或相邻省区的地方政府性债务与省域系统性金融风险是否存在空间溢出效应？这些问题都需要作进一步研究。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
（1）现有系统性风险的研究主要集中于国家层面，对于省域系统性风险的研究涉及较少。本文则从省域角度入手，重点关注于各个省区的状况，以各省区的系统性金融风险作为研究对象，分析当某个地方政府性债务对地方金融体系产生风险溢出时，是否会对当地金融风险或相邻省区的金融风险产生负面影响。所以本文构建省域系统性金融风险指标体系，计算省域系统性金融风险指数，将进一步地丰富系统性金融风险的理论研究。
（2）我国政府历来高度重视地方政府性债务的管理问题，对省域系统性金融风险的防范也成为政府工作的重点。研究地方政府性债务和省域系统性金融风险两者之间存在的关系，加强对地方政府和金融部门的约束，从根源上发现债务风险的传导和影响路径，将能够更好的抑制风险的产生和爆发。本文旨在分析地方政府性债务对省域系统性金融风险的影响作用，寻求地方政府性债务与系统性金融风险的内在关联，通过研究影响路径以寻求化解我国地方政府性债务风险的节点，进一步拓展了解决地方政府性债务和省域系统性金融风险问题的研究思路。
1.2.2 实践意义
（1）构建省域系统性金融风险指标体系，正确识别省域系统性金融风险来源，并且完成对风险的预估，有助于识别省域内金融体系积累的风险，评估系统性风险情况，为监管当局提供政策建议和措施，对改善省域金融体系的抗风险能力，减少外部冲击，确保省域金融稳定和促进经济平稳发展具有一定的现实意义。
（2）本文从空间层面揭示地方政府性债务与系统性金融风险的内在关联，进而提供有针对性的政策建议，为防范我国地方政府性债务风险演化为省域系统性金融风险提供依据。
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2 地方政府性债务影响省域系统性金融风险的理论分析
2.1 相关概念界定和理论基础
2.1.1 相关概念界定
（1）地方政府性债务
地方政府性债务是一个相对来说广义的概念，是指为履行政府职能，地方政府依靠政府自身的信用对外举借的有偿还义务的行为。从审计署报告显示的地方债务来看，地方政府性债务可以按照地方政府负有直接偿还责任、负有担保责任和可能承担一定的救助责任分为三类。不同类型的债务，其性质是不同的，但是由于我国分省区的年度面板数据未曾公布，本文主要借鉴张忆东、李彦霖（2013）的方法进行测算[28]，不能够进一步进行细化分类，所以本文计算的地方政府性债务新增额和总额，是以全省为单位的地方政府性债务。
对于地方政府性债务的分类有很多种，分类的标准也各有不同。在我国，按照国家财政部的分类标准，地方政府性债务包括一般债务和专项债务。一般债务投入的项目没有收益，由一般公共预算收入偿还，属于公益性资本支出。专项债务投入的项目有收益，由政府性基金收入或专项收入偿还。而按照国家审计署的分类标准，地方政府性债务有三个类型。一是地方政府负有偿还责任的债务，是由地方政府或部门借入，使用财政资金偿付的债务。二是地方政府负有担保责任的债务，由非财政资金支付，地方政府只提供担保，当被担保人无力偿还时，由地方政府承担连带责任。三是其他相关债务，为了公益性项目和工程而举借，由非财政资金进行偿还，当地政府不提供担保，政府同样也没有偿还责任，只有当债务人出现了风险情况，不能偿还债务时，当地地方政府才会提供援助。
在国际上，汉纳·普拉科瓦提出的“财政风险矩阵”被学界和西方国家政府部门所广泛采用。她将政府债务按照法律责任和道义责任分为显性债务和隐性债务，按照债务责任的确定或不确定性分为直接债务和或有债务。这种分类标准首次将政府债务划分成四类，其中直接显性债务是指法律规定的政府必须偿还的债务，包括国债转贷、国际金融机构贷款等；直接隐性债务是指虽然没有明确的法律要求政府必须偿还但是实际上由地方政府承担的债务，包括基础设施建设债务、社会保障支出债务、教育领域债务等；或有显性债务是指有法律规定的，在特定事项发生的情况下地方政府需要偿还的债务，包括政府担保内债、政府担保外债等；或有隐性债务是指没有明确法律规定的，但是特定事项发生的情况下地方政府需要偿还的债务，多是政府行为产生的连带性债务，包括公共部门的违约担保、地方金融机构债务等。汉纳·普拉科瓦提出的“财政风险矩阵”是具有开创性的，使得债务分类更加清晰明了，有利于对债务的分类管理和风险控制，但是其也存在一定的局限性。“财政风险矩阵”中的政府是发达国家的政府，分类以债券为基础，如果一个国家的地方政府不拥有发债权，则该债务的分类标准就不适用。
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2.2 地方政府性债务影响省域系统性金融风险的理论逻辑
2.2.1 地方政府性债务刚性增长
一方面，经济增长伴随着投资支出。随着投资规模不断加大，当出现资金缺口时，地方政府为了发展经济，也为了完成考核指标，只能通过举债来满足政府支出。同时地方政府作为中央和地方纳税人的双重代理人，将举借的资金投入到市政领域建设中，既提高了地方政绩，又能满足地方纳税人改善生活基础设施的需求，这些都在促使地方政府不断举债，导致地方政府性债务持续的增长。
另一方面，在分税制下地方政府性债务存在权利和责任的分离，上级政府存在隐性担保，地方政府预期中央政府会对其举债行为进行兜底，这就导致了债务风险自下而上不断向中央汇聚，而且风险可能会层层放大最终形成系统性金融风险。另外，由于晋升的官员不用对之前的举债行为负责，所以其在任期内会通过盲目举债等行为来快速获取资金，提高基础建设等支出促进经济发展，完成考核目标，以求更快晋升。下一任官员依然会采用同样的方式，这就造成了债务不断积累，债务规模不断扩张。
2.2.2 地方政府依赖土地财政
伴随着房地产市场的火爆，土地出让金连创新高，所以地方政府更加依赖于土地财政，土地财政俨然成为地方政府维持正常运转的重要保证，起到了“第二财政”的作用。土地抵押融资是土地财政的主要方式之一，根据数据显示我国地方融资平台的政府债务资金来源中，
51%来自于银行，占其总规模的一半以上，可以看出地方政府的主要融资来源依然是银行等金融机构，所以一旦现有的土地财政模式出现问题，地方政府因资金不足无法偿还债务，必然会影响银行的正常经营活动，甚至威胁到整个金融系统的安全。
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3 省级地方政府性债务与金融发展现状分析 ........................... 243.1 省级地方政府性债务现状分析 ..................................... 24
3.2 省域金融发展现状分析 ........................................... 30
4 省级地方政府性债务测算与分析 ................................... 35
4.1 模型及变量选取 ............................... 35
4.2 省级地方政府性债务测算结果与分析 ............................... 38
5 省域系统性金融风险的指标体系构建、测度与分析 .................... 41
5.1 省域系统性金融风险指标设计 ..................................... 41
5.2 省域系统性金融风险指数测算与分析 ............................... 43
6 地方政府性债务影响省域系统性金融风险的实证分析
6.1 地方政府性债务对省域系统性金融风险影响模型构建
以上文测算出的地方政府性债务额和省域系统性金融风险指数为基础进行空间计量分析。首先计算地方政府性债务增速=当期地方政府性债务增长额/上期期末地方政府性债务总额、该指标越高，说明地方政府的负债增长率越高。地方政府负债率=地方政府性债务额/当年 GDP，该指标越高，说明地方政府的负债越多，还债压力越大。其次，为了消除量纲上的差异以保证数据之间的可比性，对所有原始数据进行标准化处理。
结合上文已有的省域系统性金融风险指数、地方政府性债务总量、地方政府性债务新增量、地方政府性债务增速和地方政府负债率指标数据，构建地方政府性债务与省域系统性金融风险的面板计量回归模型如下：
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7 研究结论与展望
7.1 研究结论
本文就地方政府性债务风险能否演化为省域系统性金融风险这一命题，围绕地方政府性债务对省域系统性金融风险的空间传导进行研究分析，发现了地方政府性债务对省域系统性金融风险的影响情况，为防止债务风险扩散到金融系统以及省域系统性金融风险治理提供了理论依据。
因为地方政府性债务的详细数据没有定期统计和发布，所以首先结合现有研究和目前可得的数据，从地方政府对市政基建投资和地方政府可用收入角度，对我国 30 个省区地方政府新增债务规模数据进行计算。然后从宏观经济风险、地方财政风险、金融风险和外部冲击风险角度选取了 12 个基础指标，构建了省域系统性金融风险指标体系，并利用全局主成分分析法提取 5 个主成分得到综合得分对 30 个省区的系统性金融风险进行测算。最后基于前文得到的研究数据，并构建固定效应的空间杜宾模型对地方政府性债务对省域系统性金融风险的影响进行检验。实证检验结果表明：
（1）地方政府性债务总量、地方政府性债务新增量、地方政府性债务增速和地方政府负债率指标都对本省区域内系统性金融风险有着显著的影响。
（2）地方政府性债务总量、地方政府性债务新增量、地方政府性债务增速指标对于经济上相邻的省域空间溢出效应不显著，不存在空间外溢效应。
（3）只有地方政府负债率指标对相邻省区的系统性金融风险有显著的正向影响，且较之于对本省区的影响，负债率对区域间的影响更为明显，地方政府负债率对省域系统性金融风险具有显著的空间溢出效应。
（4）相比于地方政府性债务总量、地方政府性债务新增量、地方政府性债务增速，地方政府负债率指标更能全面的反映债务风险，它的影响不止局限于本地区，而且可以对外部省域系统性金融风险有显著的影响。因此在对我国省域系统性金融风险的防范工作中，需要关注地方政府性债务风险对省域金融系统的溢出效应，对风险溢出路径和作用渠道进行重点监管。
参考文献（略）