第一章绪论
第一节研究背景
改革开放后,中国经济已经取得巨大成就。目前,中国GDP总量居世界第二,人均GDP已经达到5000美元,部分发达地区的人均GDP已经突破12000美元。但是,以效率为先的发展模式带来许多负面问题,主要表现为经济发展的结构性矛盾突出,投资、消费和出口关系不协调,社会贫富差距进一步扩大,环境污染和资源浪费严重。显然,只强调速度而忽视效益的粗放式发展道路己经不能适应当前中国经济社会发展的需要。未来一个时期,中国社会发展的内在要求是可持续发展。所以,地方政府在保障经济发展的同时,更要促进社会的全面发展,尤其要关注人民群众对于社会公共产品和服务的期望。然而在现有条件下,靠市场单方面的力量很难充分满足公共物品和服务的需求,所以地方政府必须要介入公共产品的供给,特别是要重点支持事关可持续发展的中长期建设项目。但是,目前地方政府可供用于公共投资的资金是有限的。这是因为,一方面地方政府税收体系还不健全,地方财力增长与庞大的公共支出相比捉襟见肘,另一方面地方还存在着财权事权不匹配的情况,地方财政预算内可供用于公共投资的比重偏低,预算外资金随着规范管理和税费改革可用于公共投资的部分也大幅下降。因此,地方政府在现有体制机制框架内若要保持公共产品持续供给的力度,就需要通过投融资手段,充分发挥有限财政资金的引导作用,广泛吸引社会资金,为基础设施等公共服务的关键领域开辟稳定筹资渠道。
与此同时,地方政府投融资的外部环境正趋于负面。世界经济增长仍面临较大不确定性,中国仍将继续实施积极的财政政策。但是,中央政府己经根据经济发展的新形势和新特点,增强了财政政策措施的针对性、灵活性和有效性。2011年的中央财政赤字规模己比2010年有所下降。这样安排既保证了经济平稳较快发展的需要,也体现了促进财政可持续发展的要求。预计“十二五”期间,随着经济的复苏,积极的财政政策力度会逐渐下降,预算内公共投资力度也会相应逐步减弱,地方政府投融资的缺口不可避免会扩大。货币政策方面,2011年广义货币的增长目标为16%,比2(H0年降低1个百分点。为控制流动性过剩,监管部门会严格控制银行货币投放,预计2012年M2将进一步降低1。“十二五”期间,货币政策将逐步回归正常,信贷投放规模将进行调整,信贷结构调整力度也将增强,在加强对中小企业、三农、消费领域信贷支持的同时,不符合国家政策的高耗能、高污染、高排放的项目贷款及授信额度将会受到严格控制,“三高”项目未来通过银行渠道进行融资难度会加大。这也会加大地方政府获取社会资金的成本和难度。
在外部融资环境趋于负面的同时,地方政府投融资本身还存在很多问题。首先,地方大量融资,加大了宏观经济的风险。2009年财政刺激政策推出以后,地方政府在考核激励机制作用下,延续了先前的投融资冲动,在长期的低利率和天量的信贷资金的配合下,地方政府债务上升,给整个中国经济増加了不确定性。其次,地方投融资体制机制本身还不健全,存在着融资渠道相对单一、融资成本较高和投融资风险防控机制还不完善等诸多问题。最后,地方政府的投资决策机制还未完善。投融资缺乏长远的规划和安排,产生的后果往往是不分领域、不分重点的投资。这样做不仅没有产生应有的经济社会效益,反而在一些竞争性领域抑制了民间资本的进入,造成资本流失或者外逃。
地方政府投融资问题牵扯面广,涉及利益复杂,不同地区所面对的矛盾和问题也迥然不同。本文从数据的可得性和投融资模式的代表性两个角度选择了北京市作为研宄分析的对象。北京市属于经济发达地区,正处于产业升级转型的关键时期,金融市场活跃,经济福射力强。具体来看,2009年北京市人均GDP突破1万美元,2011年北京市人均GDP突破12000美元根据钱纳里等人的工业化阶段理论城市现代化发展在人均GDP小于3000美元时,处于工业化准备阶段,可称之为初级产品阶段。如果人均GDP超过6000美元,就意味着已经达到了中等发达国家水平,此时第三产业的比重不断增加。人均GDP突破10000美元,则进入了后工业化阶段,服务经济和总部经济将主导城市的发展。据此,北京市己经进入后工业化发展时代。下一步,北京市的可持续发展面临诸多要求,主要包括:城乡一体化,经济增长由投资转向消费,社会发展须由民生导向等等。这就要求北京市政府必须积极面对人口、规划和环境等多方面的问题。然而,北京市现有的政府公共投资资金难以全面满足经济建设与民生保障的需求。比如说,北京市进入城乡一体化攻坚阶段后,保障性住房的建设和产业结构的调整,需要巨额的固定资产投资和技术改造资金的支持;北京市积极鼓励的创意经济、服务经济的发展,需要政策扶持引导与融资政策支持;百姓“住房难”、“上学难”、“看病难”等结构性问题,需要巨额资金支持;提升城市管理水平、改善城市环境、发展文化产业和提升城市文化品位都需要资金支持。根据市场失灵理论,社会资本在提供公共产品方面是缺乏积极性的,这些都需要北京市政府融资解决资金难题。
所以,为了保证北京市经济与社会的可持续发展,研宄在现有体制机制框架内,通过政府投融资的手段,去缓解或是解决北京市公共投资资金不足的难题具有重要的现实意义。同时,研宄北京市一个地方的问题对其他地方政府也有参考和借鉴价值。
第二节研究综述与研究思路
一、研究综述
国内外关于地方政府投融资问题的研宄大多集中于几个方面,包括:地方政府投融资的动因和模式、中国国内地方政府投融资的现实背景以及可能会产生的风险问题,很.多学者还就投融资平台这一地方政府投融资的主要载体进行了研宄。
第二章 理论.............. 35-51
第一节 政府投融资.......... 35-41
一、投融资............ 35-38
二、政府投融资......... 38-41
第二节 政府投融资与公共.............. 41-42
第三节 政府投融资与制度............ 42-46
一、基于路径依赖的............ 42-43
二、基于激励相容的............... 43-44
三、基于博弈理论的.............. 44
四、基于委托代理看............. 44-46
第四节 政府投融资与可........... 46-51
一、可持续发展理论 46-47
二、可持续发展的政.......... 47-48
三、政府投融资促可............ 48-49
四、可持续的风险.......... 49-51
第三章 地方政府投融资的历史体制变........... 51-79
第一节 地方政府投融资体制变迁和......... 51-56
一、单一财政资金占统治地............ 52-53
二、投融资体制改革初步启.......... 53
三、投融资体制改革局部......... 53-54
四、投融资体制改革攻坚.......... 54-55
五、投融资体制改革深化推........ 55-56
第二节 北京与其它省市模式........ 56-70
一、上海率先改革,多元............ 56-58
二、天津效率为先,分......... 58-60
三、重庆独具特色,八大......... 60-64
四、北京政府主导,创新........ 64-69
五、北京市与其它省市......... 69-70
第三节 外国经验............. 70-79
一、美国政府投融资体制和............ 70-73
二、德国政府投融资体制和................ 73-74
三、法国政府投融资体制和特.......... 74-77
四、国外地方政府投融资体制和........... 77-79
第四章 北京市政府投融资可持续............... 79-105
总结
防范和化解政府投融资风险,需建立全方位、全过程的风险管理体系。
(1)健全政府投融资规划机制。根据北京市经济社会发展需要、财政承受能力及债务对经济社会的影响等因素,科学制定政府中长期投融资规划和年度计划,对投融资的规模、范围、原则等做出规定,控制债务总量、防止随意举借债务。建议编制地方政府融资预算,从政府财务状况、资产负债情况、现金流量情况等方面,公开记录和反映政府融资的详细情况。
(2)完善投资预算与绩效评估机制。投资预算的目标是提高政府投资效率,使有限的资源投入到效率最高的部门,以最低的成本提供最好的服务。绩效评估旨在优化投资方向、加强资金管理、改进资金拨付方式,进一步提高投资效益。在项目建设前期,采用科学方法对项目的社会、经济、财务、生态环境等效益进行全面系统的分析、评估,判断项目是否值得投资,经济社会效益如何,存在的风险和难点等,分析未来资产盘活的可行途径和保障机制等;在项目建设期,对建设期的项目进行全方位的评估,包括项目管理制度执行情况、工程进度情况、各项合同执行情况、投资预算执行情况、财务管理、建设资金管理情况、建设项目的环境影响等;在项目竣工运营期,对项目建成投产(或交付使用)实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价,主要包括是成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等。
参考文献
中文著作类
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