全面预算绩效管理下教育部门整体支出绩效评价研究——以广州市教育局为例

本文首先根据财政支出绩效评价理论和马国贤老师所提的部门绩效内涵，理清部门绩效评价对象，构建了部门支出绩效评价理论，阐述了何谓部门整体绩效、何谓基础绩效、何谓项目绩效。其次，以教育部门支出为研究对象，为其三种不同性质的支出（整体支出、基础支出、项目支出），设计了三套兼具共性和特性的指标体系。最后，以广州市教育局为例，展开了教育部门支出绩效评价的实证运用。

第一章 绪论

一、研究背景
（一）政策背景
2017 年，党的十九大首次提出，“建立全面规范、标准透明、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，全面预算绩效管理成为各级政府部门关心的重要热点。2018 年 9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步明确将“政府、部门、单位、政策、项目”全部纳入“全面预算绩效管理”范畴。至此，我国的预算绩效管理开启了新局面。如果说以往的预算已经实现了”投入-过程-产出“的全过程预算，那么新时代的全面预算是将政府整体预算、部门预算、项目预算和政策预算全部纳入监督范畴的“全方位”、“全领域”预算绩效管理。部门预算绩效管理虽只占据全面预算绩效管理的四分之一，但是其承上启下的连接作用明显，一则上承政府整体绩效，二则下启重点项目绩效，同时还内含部门内部政策绩效，可以说部门绩效评价成为全面预算绩效管理的薄弱点与突破口。
教育部门作为一级政府重要职能部门，承担着地方基础教育、高等教育、职业教育、特殊教育建设和发展的职能。我国近年来把教育事业放在“优先发展”的战略位置，教育支出成为公共部门支出的最大项，教育部门预算支出的使用与管理相应成为全民关注的焦点。2018 年 8 月，国务院办公厅印发《关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见》，提出“建立全覆盖、全过程、全方位的教育经费监管体系”。2019 年 12 月18 日，《教育部关于全面实施预算绩效管理意见》明确要求“在优化政策、项目绩效管理的基础上，逐步实现单位整体绩效管理”。因而对教育部门整体支出进行绩效评价，也是回应教育部在教育系统开展全面预算绩效管理、提高教育经费使用效益的政策实
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二、研究意义
（一）理论意义
首先，对教育部门整体支出进行绩效评价，可以丰富财政支出绩效评价的研究范畴。既有的财政支出绩效评价主要是针对政府整体支出和项目支出，而忽视对部门整体支出的评价。针对教育部门整体支出绩效、基础支出绩效的内涵分析、指标构建以及实证研究，有利于丰富现有财政支出绩效评价理论，扩大财政支出绩效评价的研究范围。
其次，构建部门支出绩效评价指标体系，有利于深化全面预算绩效管理的内涵。全面预算绩效管理要求建立“政府整体、部门、政策、项目”等全方位、全过程的预算绩效评价，本文结合我国地方教育发展实情构建的三套指标体系，体现了“全方位”、“全过程”要求，是深化新时代下全面预算绩效管理内涵的具体举措。
最后，构建针对教育部门的支出绩效指标体系，有利于丰富教育支出绩效评价理论。既有研究多是针对某学段或是某用款单位的评价，尚未将全学段、全部门支出绩效评价纳入其中。本文从支出决策、过程管理、目标实现以及社会满意层面对教育部门的三种不同支出所做的绩效评价，有利于解决现有研究中范围狭隘问题，利用财政支出的理论，有利于确立教育支出的目标导向和结果导向。
（二）现实意义
一是有利于科学衡量部门整体绩效，优化部门资源配置。将部门支出绩效划分为基础支出绩效、项目支出绩效、整体支出绩效，有利于改变过去“重项目，轻一般”的资金管理和使用绩效。有利于政府部门制定预算时，合理分配一般公共预算资金和专项预算资金，确保重点扶持的优先发展，惠及基本民生保障的基础工程也不相落下。
二是有利于监督部门预算支出的使用过程，规范支出管理。全面预算绩效管理要求从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门业务实施效果。本文构建指标体系可以从支出决策、过程管理、目标实现等全过程追踪资金动向，更好的监督资金的使用管理。
三是有利于满足人民美好教育需求，实现教育公平。合理划分规模绩效和结构绩效，有利于解决教育资源长期分配不均的问题，促进教育公平的实现。以公众满意度导向设计的指标体系，体现了以人民为中心的发展思路，更好地满足人民对美好教育的需求。

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第二章 理论及实践历程

一、基础概念
（一）全面预算绩效管理的概念
全面预算绩效管理概念在 2017 年的十九大首次出现，2018 年中共中央提出力争用3-5 年时间建成全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系。全面预算绩效管理是指对政府整体、单位、部门、项目、政策等全部预算收支种类实行的全方位、全流程式监督管理。全方位指的是到 2022 年从中央到地方基层建立覆盖预算法规定的四本预算③等全部预算收入和预算支出的绩效管理（2020 年中央和省级层面建立、2022 年市县层面建立）。全过程是以绩效目标为导向，建立全过程、全链条式的闭环管理系统，实现财政预算支出从预算草案前规划、预算方案表决决策、预算通过后管理监督、到预算事项实现后绩效评估、绩效评估结果应用的全通道式管理。全覆盖是指覆盖一级政府、职能部门、政策支出、项目支出等全部领域。因而“全方位、全过程、全覆盖”成为新时代下“全面预算绩效管理”之“全面”特色。
（二）部门预算支出的概念
部门预算是一个庞大的综合体，包括各种财政性资金、部门所属单位等在内的全部收入预算和支出预算。对于绝大多数政府部门而言，其职能范围内开展的公共服务活动都属于非营利性活动，基本没有收入或者收入甚少，因此部门预算更多是支出预算。全面预算绩效管理下虽说是将部门收入和支出全部纳入管理范围，但是对部门而言，对预算支出的管理使用更能考察其部门经费管理效益，因为收支两条线下，部门对于预算支出有更大的自主管理性，而部门预算支出的使用效果又更能测量部门职能和绩效目标的实现程度。由此本文部门经费绩效评价仅对部门支出做讨论。
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二、相关理论基础
（一）预算绩效管理理论
在讨论什么是预算绩效管理前，有必要弄清什么是“预算绩效”（Budgetperformance ）或者说什么是“绩效预算”（Performance Budgeting）。尽管二者在词序上有一定区别，前者重结果考核，后者重过程控制，但实际上都是依据西方预算管理思想并结合我国公共财政实际衍生而来的本土化概念。1978 年，凯顿运用收入汲取、公共责任和行政控制将世界各国的预算管理模式分为前预算时代（政府只注重财政税收的汲取，而忽视公共责任和行政控制，如君主专治时期）、预算时代（控制导向的预算管理，从外部监督到内部审批层层控制预算支出，如 19 世纪英国）和后预算时代（非预期预算、弹性预算已超越传统的控制导和政府的公共责任，出现预算外财政）三个发展阶段。2005 年，马骏针对我国后预算时代的控制力不强的问题，从公民和国家角度出发提出要加强对预算的行政控制[34]。实际上，中国的预算管理改革从 21 世纪初开始不断强化，已走过了三个发展阶段。一是 21 世纪头十年的试点阶段，以财政部《财政支出绩效评价管理办法》为标志，地方试点逐渐推广开来。二是十九大以前的全过程阶段，新预算法的出台使中央和地方政府都对财政性预算支出的支出、使用、管理全过程保持高度关注。三是十九大后的全面化阶段。党的十九大以及 2018 年《关于全面实施预算绩效管理的意见》将单位整体预算、部门预算、项目预算、政策预算等全面纳入预算绩效管理的范畴，实现了预算绩效管理理论的进一步深化。
预算绩效管理理论是开展全面预算绩效管理理论的背景、基础，决定了本文评价的理论导向。作为政府绩效管理的重要组成部分，新时期预算绩效管理重点关注财政预算目标、预算拨款使用和支出结果等环节，形成以绩效目标为导向、以预算监督为重点、以社会满意为归宿的完整架构。概括而言，预算绩效管理理论在本文应用主要在于：一是评价理念融合价值理性与工具理性，既注重预算支出目标的达成情况，又兼具管理过程和管理结果的公众满意度提高；二是评价范围涵盖纵向层级和横向幅度，纵向上从中央到省、市、县全部建立预算绩效评价机制，横向上将一级政府、部门、项目与政策的全部收支纳入管理范围内。

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第三章 教育部门支出绩效评价指标体系的构建...........................24
一、评价理念与评价定位...........................24
（一）评价理念...........................24
（二）评价功能定位...........................24
第四章 教育部门支出绩效评价实证研究——以广州市教育局为例.........................42
一、 评价说明....................42
（一）选取理由...........42
（二）评价模型..........................43
第五章 完善教育部门整体支出评价及绩效提升建议..................................67
一、 完善教育部门整体支出绩效评价的思路................................67
（一）加强教育部门三种绩效评价的协调管理.........................67
（二）构建多元主导、多方参与的评价组织模式......................67

第五章 完善教育部门整体支出评价及绩效提升建议

一、完善教育部门整体支出绩效评价的思路
（一）加强教育部门三种绩效评价的协调管理
不同绩效，协调管理。从既有教育部门整体支出绩效自评报告看来，项目评价占据主要部分，因为项目支出金额大，有明确的绩效目标，有完整的项目实施周期，便于评价。本文的实证研究发现，单个项目绩效不等于所有项目绩效，几个项目绩效也不等于部门整体绩效。因为一方面，单个项目绩效高，并不代表部门整体支出绩效高，单个项目低也不代表部门整体支出绩效低；另一方面，几个项目之和也不一定等于部门整体绩效，这与选取的不同项目性质有关，更与部门人员、行政等一般公共预算有关。由此说明教育部门在管理部门支出时，应保持基础支出绩效、项目支出绩效、整体支出绩效的协调，在教育部门整体系统内，实现基础绩效、项目绩效增长的同时，能带来整体绩效的良性增长，达到“1+1>2”的系统最优结果。同时，在开展部门绩效评价的过程中，必须要严格落实全面预算绩效管理思想，将部门内部的基础支出、项目支出全部纳入评价范畴，防范项目优势遮蔽基础支出潜在短板，更要防范以项目评价代替部门整体支出绩效评价。
（二）构建多元主导、多方参与的评价组织模式
教育部门整体支出绩效评价涉及评价组织者、评价者和被评对象三类主体，对应于评价的组织权和实施权两大类。鉴于目前我国多地教育部门整体支出绩效评价多属部门自评，评价组织者、评价者和评价对象实际混为一体，评价客观性较低，公信力不足的情况，本文建议可构建“人大主导、部门协同、第三方实施、公众参与”的多元主导、多方参与的评价组织模式。首先，在评价过程中，人大可以充分吸收、动员和组织其他相关部门、社会人士参与进来，评价结束以后，人大还可根据教育经费使用效益，合理调整下一年度的教育经费支出分配，进而以评促建，更好的提高经费使用效益。其次，教育部门的协同可确保评价信息的充分掌握。无论是人大还是第三方评价机构都很难直接掌握教育经费评价所需的全部材料，而财政部门和教育部门作为经费的直接经办人，掌握大量有关资金分配、使用的一手资料，可以提高信息收集的效率与准确性。再次，第三方具体实施评价。第三方超然的政治立场、专业的评估团队、规范化的评价流程，可以可确保评价结果的独立性、客观性。最后，公众参与教育部门绩效评价，既可增强公众的主人翁意识，又可提高公众对教育部门信息公开的和服务的满意度。
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结论
根据党的十九大“全面实施绩效管理”和中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》精神以及各级财政预算绩效管理的要求，各级各类地方政府、政府部门、单位纷纷开展绩效评价工作，政府整体绩效评价和项目评价取得显著成就，然而部门整体绩效评价还存在定位不清、边界模糊的情况。特别是教育支出作为我国各级政府财政预算规模最大、涉及面最广的支出项，其支出管理还存一系列问题。基于全过程、全方位、全领域的全面预算绩效管理要求，应当将部门全部收支纳入绩效管理范畴，全面考察预算支出使用效益，从而有助于发现部门支出管理中的问题，提升效益。
本文国家全面预算绩效管理背景下所做的教育部门支出绩效评价，主要是回应最新的部门绩效评价，解决部门绩效评价包括什么、如何评价、部门整体绩效怎样的问题。首先根据财政支出绩效评价理论和马国贤老师所提的部门绩效内涵，理清部门绩效评价对象，构建了部门支出绩效评价理论，阐述了何谓部门整体绩效、何谓基础绩效、何谓项目绩效。其次，以教育部门支出为研究对象，为其三种不同性质的支出（整体支出、基础支出、项目支出），设计了三套兼具共性和特性的指标体系。最后，以广州市教育局为例，展开了教育部门支出绩效评价的实证运用。
评价发现：第一，三种绩效得分不同，且分数较低。教育部门整体支出、基础支出、项目支出三者存在一定的相似性，绩效得分却不尽相同，三者在预算支出决策、管理使用过程中，发生了非同步的变化，绩效评价结果为：整体绩效 85.23 分，基础绩效 79.28分，项目绩效 80.23 分，后两者得分相对偏低。第二，整体绩效大于部分绩效之和。尽管在名义预算支出上，部门整体支出等于基础支出与项目支出加和，但是绩效评价结果显示教育部门整体绩效（85.23 分）大于基础绩效和项目绩效之和（平均分 79.75）。部门整体绩效在各个部分的共同促成下，发挥了最大效益，但就仅部分来看，效益并非如此明显，由此产生了“1+1>2”的系统最优结果。第三，单个项目绩效不能代表整体绩效。本文实证选取的项目一绩效 81.70分，项目二 78.77 高，二者都远低于部门整体绩效 85.23分。由此看来，单独凭借项目一或者项目二都不仅无法代表部门整体绩效水平，两个项目之和也无法反应整体支出在支出决策、过程监管、目标实现、社会满意等四大领域的绩效水平。
参考文献（略）