上海社区生活垃圾分类处理中的“两社联动”模式研究——以徐汇区M社区为例

笔者认为社区环境治理工作成功的重要原因就在于社区自治管理水平的提高，社区治理的合力吸引了更多的社会组织和企业来到 M 社区。社区共同体为引进的社会组织更方便地扎根社区提供了良好的社区资源，通过协助宣传，出财、出力，提供人员支持，M 社区的生活垃圾分类处理工作才能够汇聚更多的社区力量。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景
随着国民生活水平的逐渐提高，人们对于高品质居住环境的追求也日益迫切，以往社区环境治理的资金来源主要是以各级政府的财政拨款和专项资金投入为主，社区环境治理的方式较为单一，社区治理的多元主体在社区生活垃圾分类处理活动中缺少主动性，这使得社区居民对社区居住环境的满意指数偏低。城市化进程的加快带来了城市人口数量的迅速增加，生产生活中产生的垃圾也随之出现了猛增，伴随着新兴产业的产生和发展，许多城市都面临过“垃圾围城”的困境，大量城市生活垃圾的产生对环境质量和人类健康构成严重威胁，城市垃圾分类处理是加强循环再造和减少废物的有效方法。
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1.2 研究目的与研究意义
1.2.1 研究目的
社区治理实行多元主体共治的方式为社区环境治理提供了新的思路，政府通过购买社会组织专业服务的方式引进多方主体参与到社区环境治理过程中，有利于形成社区和社会组织协同治理模式，本文试图探索“社区-社会组织联动”模式。一方面，通过概括分析社区环境治理过程中多元主体协作的内在逻辑，发现和探索社区、社会组织的工作思路、资源整合和社区动员方式。另一方面，文章通过梳理 M 村环境治理的历程，通过对实践经验的概括提炼构建城市社区生活垃圾分类处理的“社区-社会组织联动”模式，推动城市社区生活垃圾分类处理工作的顺利开展。
1.2.2 研究意义
1.现实意义
城市生活垃圾减量化管理体系包括源头、中间、末端多个环节，垃圾分类则是贯穿始终的重要环节，城市社区的生活垃圾分类处理又是其中的重中之重。但是做好这一工作还面临着诸多困难，故深入探讨该问题富有现实意义。研究该问题有利于推动指导城市社区生活垃圾分类处理工作的顺利开展，减少垃圾存量、节约土地资源、减少环境污染，并不断提升社区居民的环保意识和社区公共事务的参与意识。
2.理论意义
将社会资本理论、治理理论运用于城市社区生活垃圾分类处理领域，有助于进一步丰富这两个理论的内容，使理论与实际得到更密切的结合
1.社区治理主体包括社区党组织、行政组织、社区自治组织、企业与居民等，生活垃圾处理作为社区治理的重要环节，需要不同主体的协同配合。一方面，利用市场机制实现风险分担和利益共享，有利于改善公共产品和服务的供给方式。另一方面，推动多元主体在社区垃圾分类处理中的合作，实现协同治理，可有效降低垃圾分类处理的成本。治理理论强调主体之间的协同作用将有利于降低行政成本，提高信息利用效率。城市社区生活垃圾分类处理是一个系统工程，不同的社区治理主体作为子系统通过与其他子系统和整体环境之间互动能够促进社区资源的整合，促进社区生活垃圾分类处理实践的开展。
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第 2 章 核心概念界定与理论基础

2.1 核心概念
2.1.1 城市社区生活垃圾
《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的附则中指出:“生活垃圾是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物。”①。在国际上，城市生活垃圾的英文翻译是 Municipal Solid Waste（MSW），也就是固体废弃物。因此，城市社区中的生活垃圾一般是指固体废弃物，而液体废弃物官方统一称之为污水或废水。
生活垃圾是在城市发展过程中的必然产物，不同于其他形式的固体废弃物，生活垃圾的产生和处理方式会受到公众意识、经济水平、政府政策、行政管理方式等因素的影响。每一位社会成员都是生活垃圾的产生者，由于社会成员数量多、分布广、具有流动性等原因，导致受生活垃圾影响的区域遍布社会的每一个角落，因此没有办法依靠单一的行政处罚等强制性手段来解决，给社会环境卫生管理带来很大的难度。城市生活垃圾处理不及时或者管理体制不完善，不但会使城市的环境卫生问题更加严重，还有可能危害其他生态系统，例如海洋生态系统。②
2.1.2 垃圾分类处理
城市社区生活垃圾分类的定义有广义和狭义之分，广义上包括生活垃圾清扫、分类收集、分类贮存、分类运输以及处置等过程，因此涉及到整个垃圾分类系统；狭义上的垃圾分类是指个人或者团体通过具体的正确分类方法进行分类，与以往的垃圾混合收集与运输不同。同时，不同的地区可能会根据其地区产生的主要垃圾类别制定不同的分类处理标准。
生活垃圾源头分类是整个垃圾分类过程中最前端的一个环节，盖勒（Geller）将生活垃圾源头分类行为定义为：“居民以家庭为产生源头，其产生的垃圾按规定类别分类收集并投放到指定地点的行为”②，其垃圾分类的好坏影响到后期分类投放、分类运输与分类处理的效果。生活垃圾分类总的来说就是指居民在家里或办公场所对所产生的生活垃圾按照统一的分类标准先进行正确的分类收集，再投放到相应分类的垃圾筒中，然后由环卫等部门分类运输，根据城市发展规划集中处理，并积极开展合理利用和实施无害化处置。③
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2.2 理论基础
2.2.1 治理理论的基本内容
“治理”一词首次提出是在 1989 年，世界银行在对非洲形势评估中提出“治理危机”，自此“治理”一词便进入到学者们的视野中。有学者认为：“治理理论的主要内容包括以下三个方面：第一，对社会管理力量多元化格局的关注，对社会组织群体势力的重视和关切；第二，治理理论在关注社会管理力量多元化的同时，对政府角色给予重新定位，它并没有将政府从其概念中剔除出去，而是提出了具有重要意义的新政府理念—有效政府；第三，在明确了政府的角色后，治理理论对治理的网络管理体系作出了重要阐释。”
从各种关于治理概念和特征的描述中，我们能够发现治理理论的应用性十分广泛，即可以应用于政府部门的公共事务管理，也能够适用于私人经营管理领域。因此，当政府与社会都不能单独发挥作用而需要相互合作的时候，就会构建起一套多元治理体系，从而不仅强调政府的角色，也更加强调社会的作用，强调公私组织的协作。
治理的核心要义在于参与，因此就需要各主体从内心深处承认和接受一套处事规则，也就是要有“契约”精神，即要规范自己的行为符合理性要求而不是情感驱动。对利益关系的理性权衡是以信任为基础，多方主体将会考虑具体的利益与得失。各主体对于是否同意合作将会经历一个利益博弈的过程，作为一种自愿协议，采取的形式是多样性的，内在地蕴涵着各主体平等的要求。从中我们可以发现：治理理论中的参与性包含自愿、责任性、公开性和一致同意这四个要素。这就要求政府在社会生活的实施治理过程中不能以权威的身份主导治理，而是加强与公民和社会团体的合作，调动他们的积极性参与社会治理。

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第 3 章 上海中心城区社区生活垃圾分类处理工作概况.................20
3.1 上海中心城区社区生活垃圾分类处理工作的历程........................20
3.2 上海中心城区社区生活垃圾分类处理工作的现状.....................21
第 4 章 徐汇区 M 社区生活垃圾分类处理“社区-社会组织联动”的田野调查............26
4.1 进入田野............................26
4.2 M 社区的概况...........................28
第 5 章 M 社区生活垃圾分类处理“社区-社会组织联动”模式的理论分析与面临困境解读................................46
5.1 M 社区生活垃圾分类处理“社区-社会组织联动”模式的基本特征......46
5.1.1 社区党组织充分发挥核心引领作用........................46
5.1.2 社区热心居民的广泛参与.......................47

第 6 章 上海中心城区社区生活垃圾分类处理中“社区-社会组织联动”模式的优化建议

6.1 建立并完善相关规章制度
6.1.1 根据《上海市生活垃圾管理条例》制定相关实施办法
1.以“（2+M）/N”模式促进易腐垃圾的回收环节更加精细化
所谓“2+M”就是在易腐垃圾的回收环节以“干”、“湿”两分（即“2”）为基础，针对一些人员素质较高、政策较易推行的区域增加易腐垃圾的分类程度。例如，在学校、行政事业办公大楼等单位可以考虑增加易腐垃圾的分类类别，如一次性餐具与食物残渣分开投放的“三分法”，甚至“四分”乃至“五分”，这样做可以提高后端的处置效率，同时也有利于推动全区垃圾分类意识的树立和行为的普及。“N”是指因服务对象的差异进一步细化处置设备系列；或者根据易腐垃圾属性而细化技术属性，对于农贸市场和酒店等性质差异较大的垃圾可以研制不同技术的处置设备，进一步提高处置效率和资源化率。
2.政府应加强对易腐垃圾处置环节和最终产品的质量控制
易腐垃圾在处置过程中更容易造成二次污染，对周边环境会带来危害。政府相关部门应加强对运输过程、处置过程以及在这一过程中产生的废水、残渣等有害物的处理监管，甚至可以通过“垃圾云智慧运营管理系统”将相关技术指标实时向周边地区或全区发布。对于产出的生物油和有机肥也应该加强检测，确保这些资源化利用的产品符合标准。但是监管必须有标准，监管部门应会同相关单位共同制定合乎实际的、具有可操作性的标准，然后按照这个标准来监管。

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第 7 章 结语

7.1 研究结论
随着 M 社区环境治理日显成效，M 社区在所属街道甚至在整个上海市徐汇区都成为了其他社区学习的榜样。在社区党总支的引领下，社区居委会、社区居民、社区内外的社会组织、企业单位和社区志愿者通力协作、优势互补，将曾经“脏、乱、差”的老旧小区逐步打造成远近闻名的“花园社区”。那么社区管理的多方主体在生活垃圾分类处理工作中是如何协调联动的？
M 社区的党总支和社区居委会始终是社区环境治理的核心力量。早期面对社区治理动力不足、社区公共服务单一的局面，社区通过引入专业化的社会组织，通过项目开发、购买服务的方式一步步改进社区环境治理的方式。M 社区的党支部书记意识到社区共同体的重要性，在她的号召下社区居民积极响应开展社区环境治理活动，社区居民开始逐渐关注居住环境的改善，人们对于维护环境权益的公共诉求使社区居民形成了一个共同体，最初诞生的是一个由 12 个人组成的环保行动小组。通过积极参与社区治理活动，在于社区学校、居民、社会组织、政府和企业等多方主体加深沟通之后，他们逐渐形成了一个以社区环境治理为平台，多方互惠合作的运作体系，在政府、党组织的关注下，环保行动小组逐渐成长为社区内生型社会组织，运用专业优势“绿主妇”组织不断开发贴近居民需求的环保项目，社区环保设施逐渐完善，环境状况日渐改善。
在垃圾分类处理过程中，社区社会组织逐渐成为社区居民参与社区环境治理的新型载体，居民通过社区活动增加了互动频率，居民之间逐渐打破了以往的隔离状态。M 社区形成的“社区-社会组织联动”模式中的的社区概念不止包含党委与居委会，而是包括整个社区治理的共同体概念。
参考文献（略）