城市公共文化服务的非政府组织供给研究

本文通过政府采购、委托生产、项目外包等方式加强政府、社会与非政府组织之间在公共文化服务供给上的合作，并通过制度约束明确各方责任和职能。随着我国政府职能的转型、公民社会的不断成熟与完善、制度环境的不断优化，非政府组织以其公益性、非营利性、志愿性的组织组织宗旨和使命感，不断获得政府与社会的认可，面临着发展和进步的契机，政府应该积极支持、鼓励和引导，非政府组织通过加强自身能力建设，同时利用良好的外部发展环境，加强与政府、企业、社会等的合作，积极参与公共文化服务供给与建设，为建设社会主义和谐社会和全面建成小康社会贡献力量。

第一章 导论

一、研究背景和研究意义
（一）研究背景
当前，文化建设在国家经济社会发展、公共管理和社会服务中的地位越来越突出。文化是国家、民族发展的动力和重要支撑。一直以来，我国都把文化建设发在经济社会发展的重要位置，并出台了一系列的政策和法律法规完善我国的公共文化服务体系。2002 年 11 月党的十六大提出了“国家支持和保障文化公益事业”，由此开始强化公共文化服务建设，并明确政府加强公共文化建设、完善公共文化服务体系建设、供给公共文化产品和服务对经济社会可持续发展、和谐社会建设以及社会主义精神文明建设的重要性和积极作用，国家公益性文化事业开始逐步兴起并得到进一步发展。党的十七大又指出，政府要加强公共文化建设和公共服务领域的供给能力建设，不断完善供给的公共产品和公共服务的类型，强化公共产品和公共服务供给的质量，大力发展优秀公益性文化事业和文化产业，保障人民群众的文化权益。党的十八大报告中指出，国家和社会处在新的发展阶段，文化建设在国民经济发展和社会可持续发展以及精神文明建设中的作用日益突出，必须不断完善和加强我国公共文化服务体系建设，推进文化建设的进程，加快实现基本建成公共文化服务体系的目标，供给丰富多样的文化产品和文化服务，大力发展文化事业和文化产业，建设社会主义文化强国。党的十九大报告，中国特色社会主义建设进入新时代，文化建设在中国特色社会主义精神文明建设中的地位和作用越来越重要，必须加强公共文化服务体系建设，增强文化自信，鼓励文艺创新，完善社会主义文化建设体制，创造良好的文化建设的制度环境，推动社会主义文化繁荣兴盛。一系列的政策和会议精神都传达了党和政府对社会主义文化建设的重视，明确了党和政府对社会主义文化建设总体思路和部署，体现了新时期、新阶段党和国家政府对文化建设、公共文化服务体系建设、社会主义精神文明建设的信心。
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二、研究意义
（一）理论意义
对非政府组织参与公共文化服务的必要性和逻辑进行分析，丰富和拓展现代公共文化服务建设研究的相关理论，并未我国公共文化服务供给非政府组织参与提供理论借鉴意义。
（二）现实意义
首先，“十三五”时期是国家加快现代公共文化服务体系建设步伐的重要时间段，也是人民精神文化需求越发强烈的时期。党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转变成人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾，精神文化需求是人民美好生活需要的重要方面。但是，目前由政府主持的公共文化服务供给在供给种类、形式、内容上与群众需求还存在差异，非政府组织的参与可以有效弥补公共文化服务领域存在的“政府失灵”“市场失灵”带来的公共文化产品和服务供给不足的问题，这就要求我国政府部门加强对非政府组织的重视程度，积极引导非政府组织参与到文化建设进程中来，促进公共管理和社会服务主体的多元化。
其次，公共服务的目的是实现和维护人民群众的需求和利益，因此，必须充分发挥非政府组织的社会服务功能功能，更深入地发掘非政府组织在当前国家和谐社会建设大局中的桥梁与纽带作用。 明确政府与非政府组织的分工与合作关系，推动社会的可持续发展。
最后，通过探讨我国非政府组织参与公共文化服务供给的理论来源和理论基础，分析我国非政府组织参与的逻辑以及存在的困境，并通过案例分析，探索非政府组织参与我国公共文化服务供给的路径与对策，为非政府组织参与公共服务提供一定的理论借鉴。
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第二章 概念界定和理论基础

一、概念界定
（一）非政府组织
1、非政府组织的定义及分类
非政府组织（NGO，Non-governmental Organizations)最初由摩洛于 1919 年在《国际合作》一书中首次提出，并将其与政府组织进性了具体的区分。NGO—词是在 1945年 6 月签订的联合国宪章第 71 款中被正式加以使用。12现代西方非政府组织的兴起和发展，是资本主义民主制度不断完善、经济社会不断发展进步、公民权利得到进一步保障的结果。随着民间公共领域和公共活动区间的不断拓展和扩张，非政府组织组织目标、制度、资源获取机制、人才吸引和培养机制、内外部监督体制的不断成熟与完善，社会民众认可度与公共服务活动参与度的不断提升，非政府组织的活动规模和领域也随之不断扩大。关于非政府组织的称谓、定义和内涵，国内外研究学者纷纷从不同的视角进行了具体的概括和分析。其中，联合国是最早使用“非政府组织”一词并肯定了其参与国际公共决策的重要地位和作用，并给出了如下定义：非政府组织是由目标、使命感、志趣相同的人员组织起来，积极参与公共管理和社会服务活动，帮助政府进行社会治理、促进社会公平、维护民众利益、实现社会稳定与和谐，并适时地进行政治参与，进而推动政府决策科学化、合理化、规范化的不以营利为目的的自愿组织起来的一类社会公民自组织。
美国著名学者萨拉蒙（Lester.M.Salamon)和安海尔（HelmutK.Anheier)从非政府组织的特性角度进行研究，并指出非政府组织不仅要具有组织性、非营利性、公益性、志愿性、民间性的特征，还应该具备非宗教性、非政治性的特征，即非政府组织开展公共管理和社会服务活动的目的不能为了吸引新教徒，组织内部成员不卷入公职候选人。

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二、理论基础
（一）公共产品理论
公共产品理论最早是由萨缪尔森于上世纪 60 年代提出，并进行了私人产品与公共产品的区别，他认为公共产品具有鲜明的消费上的非竞争性与非排他性，并进一步指出纯粹的公共物品并不多见，政府部门所提供的公共文化产品和服务具有较强的外部性。在随后的公共产品理论的发展中，马斯格雷夫在萨缪尔森的理论基础上重点对公共产品的非排他性进行了系统论述，分为私人品、公共产品和有益品三类。值得一提的是，两位学者不仅注重于产品分类在经济学上的应用，更注重于其在政治学上的相关用法。
美国霍普金斯大学政策研究所教授莱斯特·M·萨拉蒙（LesterM. Salamon)他认为，政府虽然掌握着公共管理和社会服务的权力，拥有较多的公共服务资源，但是，在供给公共产品和服务时，会存在高成本和低效率的问题。萨拉蒙以美国为例指出，美国联邦政府作为公共服务领域的资金提供者和服务活动的指导者，在公共产品和公共服务活动的具体供给过程中，依靠的更多的是第三方主体，其可以凭借特有的组织灵活性和资源输送与运用的便捷性，提供满足公众需求、符合社会公共利益的公共产品和服务。但是，萨拉蒙同时指出，非政府组织公共服务同样会出现志愿失灵的问题，即非政府组织会由于慈善特殊主义、民主缺乏和部分非政府组织的业余性质等原因导致非政府组织在供给公共产品和服务时出现慈善不足、慈善方向与组织目标和宗旨偏离等情况，因此，就需要政府部门加强必要的支持和引导。
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第 3 章 非政府组织参与公共文化服务供给的逻辑框架.............24
3.1 公共文化服务供给：非政府组织供给的逻辑 ...........25
3.1.1 公共文化服务需求多样性与政府单一供给的矛盾 ........25
3.1.2 公共文化服务政府供给财力困境 ......................25
第 4 章 非政府组织参与公共文化服务供给的案例研究——以上海华爱社区服务管理中心的探索实践为例...........30
4.1. 华爱社区服务管理中心的基本情况...........30
4.1.1 华爱的服务定位 ...........30
4.1.2 华爱的服务内容...........30
第 5 章 我国非政府组织参与公共文化服务困境及原因分析 .............43
5.1 自身条件不完善难以参与公共文化服务供给...............43
5.1.1 非政府组织参与公共文化服务供给的资金短缺 ...................43
5.1.2 专业人才匮乏，专业队伍素质偏低 ....................43

第六章 非政府组织参与公共文化服务供给的路径选择

一、首要条件：政府、企业和非政府组织三方职能和责任的明确
建立政府、市场与非政府组织之间有效的协调机制，划分各自的治理边界，促进公共文化服务供给多元主体的相互合作以及互补机制的创建和完善，从国家治理的角度来说，政府是行政权力的运用者和维护者，政府的优势在于可以保证公共文化健康发展的方向、制定公平合理的公共文化服务机制和政策、指导文化基础设施建设、保护国家文化安全；从经济发展的角度，企业作为推动社会经济发展和经济效益实现的重要力量，可以在促进文化事业和文化产业发展的过程中发挥重要的积极作用，对文化市场进行投资并参与运作；非政府组织则可以承接政府部分管理和服务职能，为社会公众提供政府与企业供给不足的公共产品和服务，推动公共文化服务治理体系的完善。
（一）外部路径：政府积极优化非政府组织发展的外部制度环境
中国公民社会的形成和发展是以政府职能转换为背景逐渐从国家权力体系中分离出来的社会空间，非政府组织是我国公民社会发展的积极推动力量，创建良好的外部制度环境，才能确保非政府组织顺利承接政府的部分公共管理和社会服务功能。
首先，政府要充分信任非政府组织，非政府组织的存在并不是与政府争夺行政权力和社会管理与服务的控制权，而是在帮助政府进行社会建设、服务社会。其次，要加强两者良好的双向互动合作关系的建立，非政府组织要加强自身的独立性，提升公共文化服务供给能力和水平。健全对非政府组织的扶持和监管机制，为其发展营造良好的外部发展环境。

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第七章 结论
伴随着我国经济的发展和社会的进步，非政府组织在社会建设和民众生活的地位和作用日渐突出，加强公共文化建设中非政府的参与，能够有效减轻政府公共文化服务工作的压力，并有效回应民众多样化的文化需求。鉴于此，本文将研究重点放在我国城市公共文化服务供给非政府组织的参与问题上，并运用政府失灵和市场失灵理论、新公共管理理论、治理理论等具体分析非政府组织参与公共文化产品和服务供给的逻辑，通过案例分析，深入探讨我国非政府组织参与公共文化服务供给活动和文化建设的困境与不足，并分析得出我国非政府组织在发展过程中存在着外部制度环境不完善、组织活动资金和起源欠缺、组织自身定位不清晰、专业人才队伍建设不足、内外部监督机制不健全等问题，并提出了提升非政府组织公共文化服务供给能力和水平的对策建议。首先，要明确政府、社会与非政府组织的责任，发挥政府、市场和非政府组织各自的优势，建立三者之间的良性互动合作机制。 其次，政府要积极营造有利于非政府组织参与公共文化服务供给的良性制度环境和舆论环境，通过完善相关的法律法规保障、资金支持和政策扶持、加强宣传引导、鼓励社会力量的参与以及完善外部监督机制等途径加强非政府组织参与公共文化服务供给的保障和积极性，最大限度地激发非政府组织的发展潜力；对于非政府组织自身而言，要积极探索自身发展的内部环境的构建和优化，明确自身的定位，拓宽资金来源，建立多元化的资金筹措渠道，加强与社会企业的合作共建，加强人才队伍建设，完善人才吸引、培训、保障和发展机制，培育志愿者队伍，提升社会的认可度，同时通过完善内部监督机制、考核评价机制、自律机制等强化社会公信力和影响力；最后，加强政府与非政府组织之间的合作，通过政府采购、委托生产、项目外包等方式加强政府、社会与非政府组织之间在公共文化服务供给上的合作，并通过制度约束明确各方责任和职能。
参考文献（略）