网约车管理政策创新扩散影响因素研究——基于255个城市的事件史分析

本文在总结网约车管理政策创新扩散的规律之上为我国公共政策创新扩散提供了一些经验参考。一是在政策创新采纳的过程中要以解决社会问题为目的，以公众需求为导向，建设服务型政府和回应性政府需要坚持以公众为中心。由于时代的进步和社会的发展，我国大众对于公共服务需求的种类以及服务的质量都在快速地提高，政府提供的公共服务水平直接影响着政府的公信力以及治理能力的评估。政府长期采用“单向投入型”公共政策供给模式，往往关注的是规模效应、责任考核、任务指标等驱动各级政府履行供给责任，忽略了政策制定中的公众需求调查和政策执行中的公众需求回应，以及政策执行后的公众满意度分析等，从而导致有些公共政策供给与公众需求错位，出现供需失衡的问题。这需要改变通常的“单向投入型”公共政策供给机制，构建以公众需求为导向的“双向互动型”供给机制。

第一章 绪论

1.1 选题背景
我国自改革开放以来政策实践中遵循着“摸着石头过河”的渐进主义方法论，从凤阳小岗村的家庭联产承包责任制再到政务中心、城市低保制度、廉住房政策等政策创新扩散不断涌现，这其中大多数的政策经历从地方自主创新再到中央总结经验最后全国推广这一创新扩散过程。这种创新扩散模式肯定了地方政府的主动性，打破了以往公共政策以中央政府行政强制为手段，“自上而下”的政策推广路径。随着我国政府不断深化行政体制改革，创新公共管理和社会治理模式，政府创新扩散实践日益频繁。对政策创新扩散的研究能够改善政府政策制定的效果，提高政策扩散速度和政策执行效率。然而，与丰富的政府创新成果相比，国内对政策创新扩散的理论研究尚且处于起步阶段，有待进一步探讨总结中国情境下的政策扩散规律。
近些年互联网信息技术快速发展，以“互联网+”为代表的创新发展模式不断与社会各行各业相结合，推动共享经济蓬勃兴起。在此时代浪潮下“网约车”应运而生。“网约车”的出现，解决了人们日常“打车难”、“打车贵”等问题，在方便人们交通出行的同时也实现了市场资源的优化配置。然而，网约车作为新兴产物不可避免的带来了一系列的社会问题，考验着政府治理能力的创新和转变。 2016 年 7 月 28 日，我国出台了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》简称（指导意见）、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称暂行办法），该政策的出台成为网约车发展历程中重要分水岭，标志着网约车地位的合法化，使得网约车从野蛮生长进入到规范发展阶段。《暂行办法》作为中央政府出台的指导性文件，不仅弥补了网约车的监管空白，也是政府面对新兴经济业态监管的创新之举。

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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
政策创新扩散理论起源于西方，经过 50 多年的深入发展已经成为公共管理研究领域的热门。相对来说我国对政策创新扩散的研究起步较晚，一些政府创新政策的研究才刚刚开始，理论研究成果不多，尤其是定量方面的研究少之又少。本文通过梳理政策创新理论文献资料，能够进一步了解政策创新理论的发展脉络及最新研究成果，深化对政策创新扩散理论的理解和认识。其次，将网约车新政作为研究对象，探索我国网约车政策扩散过程及影响因素，有利于验证政策创新扩散理论在我国国情下的适应性，丰富政策创新扩散的相关实践研究，为政策创新扩散理论在中国公共政策研究领域中的本土化增加参考范本。
1.2.2 实践意义
在我国大力推进政府治理能力现代化的背景下，政府的创新能力也不断提高，越来越多的创新政策不断出台并推广，打破了以往“自上而下”的政策传播路径。本文以网约车管理政策为研究对象，从政策扩散过程、扩散影响因素等方面进行剖析，从而进一步为网约车管理政策在各城市之间扩散提出参考建议，一方面有利于推动网约车管理政策在全国范围内的落地，解决网约车的监管问题。另一方面，可以以网约车管理政策为参考，“窥一斑而知全豹”，增加对政府创新扩散规律的认识，提高政府政策创新能力及政策扩散效率，进而提升政府现代化社会治理能力。
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第二章相关概念界定与理论基础

2.1 概念界定
2.1.1 网约车
网约车全称网络预约出租汽车，为构建多样化服务体系通常将出租车将分为巡游出租汽车和网络预约出租汽车。根据《暂行办法》第二条的规定：网约车经营服务车，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。而巡游出租车即我们所说的传统出租汽车，巡游出租车车身安装有专门的出租汽车标识，司机通过“扫马路”的方式巡游揽客。
2.1.2 政策创新
Walker 在美国政治学评述上发表“The Diffusion of Innovations among theAmerican States”开启了政治学领域关于政策创新扩散的理论研究先河。他将政策创新（Policy Innovation）定义为“不管某个项目或政策出现多久，也无论其他政府是否已经采纳它，只要某个政府之前没采纳而现在采纳就被称为政策创新”[55]。这里所说的政策创新与我们一般理解的科技发展中的“创新”有所区别。首先它并不追求原创性，也不要求该项新政策是否被其他政府采纳，只要对于该政府而言是第一次采纳便可认为该项政策是政府的创新之举。其次不管是政策创新还是政策扩散，两者相伴而生，是一个连续且不可分割的过程。政策创新不仅包括了政策初创过程，也包括了随后发生的扩散过程。
2.1.3 政策扩散
政策创新扩散理论最早是从传播学领域衍生而来，Rogers 的《创新的扩散》（Diffusion of Innovations)一书被誉为扩散理论的“圣经”。他运用传播学的视角来阐释扩散的本质，即认为扩散是创新在一段时间内，通过特定的渠道，在某一社会系统的成员中传播的过程，创新的本质是一个沟通的过程[56]。我国学者王浦劬将公共政策扩散定义为“是一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程。”王浦劬从一个相对较为宽泛的角度去理解政策扩散，其定义包括了政策创新及扩散活动在内的一般公共政策扩散现象。
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2.2 国外公共政策创新扩散分析框架
在政府活动中为什么会产生政策创新？为解释该现象西方学者展开了长期的实证研究，在早期学者的研究中主要围绕内部决定因素和外部扩散因素两方面的角度，最终形成了内部决定模型和扩散模型两种对政策创新原因进行解释的分析模型。为突破传统研究的单一视角，后期学者的研究将内部因素与外部因素综合考虑，整合了内外部的影响因素。
2.2.1 内部决定模型
内部决定模型侧重于从政策采纳的内部因素来解释政策创新发生的原因，它认为某个地方（州）政府自身的经济、政治、社会等方面的因素会在一定程度上影响该地方政府的政策创新。
（1）经济因素
一般而言，经济发展水平越高的州越容易采纳政策创新，两者呈现正相关。一方面是由于州的的经济发展水平越高政府越有能力处理和应对政策创新带来的风险和不确定性。另一方面，在经济越发达的州，公众对于公共服务的需求也就越高，迫使政府接受政策创新。Walker 的研究表明在经济发展水平、工业化水平以及城市化水平较高的州更容易产生政策创新，证明了经济资源是推动政府采纳创新的重要因素[57]。而 Gray 的研究在肯定经济资源这一影响因素的同时也提出了地方政府财政水平对政策创新的影响。对于一些领域的政策来说，财政投入的不同也会对该领域政策的创新产生影响。
（2）政治因素
在西方选举制的政治体制下，赢得连任是政治官员一切行为的出发点，在此目标的激励下，当决定是否要采纳一项政策创新时，他们更多的是去考虑如何迎合选民的需求。因此政府官员选举的安全水平是反映政策创新的重要因素。衡量选举安全水平主要从公共舆论带来的压力和距离下次选举时间两方面。当他们认为不安全时越有可能采纳公众普遍受欢迎的政策创新，而且距离选举时间越近，越有可能采纳一些当下流行的政策。

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第三章网约车管理政策创新扩散过程..........................24
3.1 网约车管理政策的出台背景.......................24
3.1.1 网约车野蛮生长，政府监管空白阶段....................24
3.1.2 网约车一超多弱，政府积极探索阶段.....................24
第四章网约车管理政策创新扩散影响因素分析..............................35
4.1 研究假设..............................35
4.1.1 城市内部因素.......................35
4.1.2 外部压力因素...........................37
第五章网约车管理政策创新扩散存在的问题及优化路径..........................52
5.1 网约车管理政策创新扩散中存在的问题.................................52
5.1.1 政府应对“互联网+网约车”能力不足，规制反应期过长.............52
5.1.2 政策创新扩散过程中盲目跟风现象严重.......................52

第五章网约车管理政策创新扩散存在的问题及优化路径

5.1 网约车管理政策创新扩散中存在的问题
5.1.1 政府应对“互联网+网约车”能力不足，规制反应期过长
随着“互联网+”时代的快速发展，新兴事物层出不穷，引发了一系列社会问题，充分暴露了政府应对新业态的能力不足问题。网约车作为新业态的代表，从开始出现政府对其完全放任到中央政策出台将其合法化总共经历了 4 年的时间。这 4 年时间让网约车经历了野蛮式增长，也充分体现政府对网约车的反应过慢，规制行为严重滞后。虽然说这符合市场规律，即新业态需要经历一段培育期，但是从政府干预角度来看，正是由于政府对新业态的管理经验不足才导致网约车长时期处于监管空白阶段。对于我国政府监管体系而言，新业态的复杂性和不确定性加剧了政府管理的难度，因此政府在应对新业态的管理上往往反应滞后，不能够及时的将其纳入合法合理的监管体系。
5.1.2 政策创新扩散过程中盲目跟风现象严重
中央政府颁布的《暂行办法》确实推动了网约车管理政策自上而下在不同层级政府之间的扩散，而同行竞争压力更是加速了政策在横向政府之间的扩散。从政策扩散的时间来看，在同一省份的城市采纳网约车管理政策的时间非常集中，在这种府际压力模式下，地方政府往往被动的去迎合上级政府的政策偏好，并且在同一级别的城市中，出于政绩的考核，容易出现“逐底竞争”现象。很多地方政府在出台网约车管理政策的过程中为了不落后于其他城市而盲目跟风，尽管制定了相应的实施细则，采纳了网约车管理政策，但是出发点只是为了响应上级政府的政策，而不是出于满足城市自身的社会需求。因此在具体的政策执行层面可以看到不少城市出现了象征性执行和对应性执行的问题。
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结论
本文以我国网约车管理政策为研究对象，探讨网约车管理政策创新扩散的现状和特征，并通过定量研究（事件史分析）的方法探究网约车管理政策创新扩散的影响因素。截止 2020 年 3 月，255 个城市采纳了网约车管理政策，从时间维度上看我国网约车管理政策创新扩散呈“S 型”，具有创新扩散的一般特征，在空间维度上看，主要自东部沿海向西部地区扩散，且在同一省份内呈现出一定的时间聚集效应。在扩散的机制上，主要包含了来自中央政府的强制机制和同级政府之间的竞争模仿机制，而学习机制只体现在中央政府层面。最后本文根据内部决定模型、外部扩散模型以及综合分析模型，结合我国网约车的政策属性和实际扩散情况搭建网约车管理政策的影响因素分析框架，用事件史研究方法对提出的假设进行了实证分析。结果说明在城市人口数量、经济发展水平、市场化程度、中央政府压力、同行竞争压力以及社会舆论对我国网约车管理政策创新扩散具有显著影响，整体看来，我国网约车管理政策创新扩散是一个在中央政府倡导下，受经济发展水平和市场化程度制约的同行政府之间的竞争过程。这一研究结果，与我国众多学者对我国政策创新扩散的研究有很多类似的地方，经济实力、府际竞争和上级压力均发挥显著的影响效果，具有明显的中国特色。基于网约车管理政策创新扩散研究成果，最后总结了我国网约车管理政策创新扩散中存在如政府应对“互联网+”网约车能力不足，规制反应期过长；政策创新扩散过程中盲目跟风现象严重；政策创新扩散过程中政策主体创新性不足；政策创新扩散过程中缺乏有效的信息沟通交流等一些亟待解决的问题并就发现的问题尝试性地提出了一些优化建议，包括转变治理理念，增强回应的及时性；优化府际关系，提高政府的创新力；建立网约车管理政策创新沟通平台等，以期对我国公共政策创新扩散提供经验参考。
参考文献（略）