广东省科技成果转化政策文本内容分析研究

本文收集了广东省 1986 年-2018 年的科技成果转化政策，先按照政策发文单位、发展历程、政策类型及效力对政策体系现状开展了描述性分析；接着对政策开展正式的文本分析，笔者构建了一个“宏观-中观-微观”的 3 维分析框架:利用共词分析和社会网络分析法，对政策进行关键词提取、词频统计、共词矩阵制作、社会网络图谱绘制和点度中心度分析等步骤，分析当前政策体系的内部结构关系特点，以此确定了当前广东省科技成果转化政策内容的着力点。

1. 绪论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
随着科学技术和知识经济的进步，科技对经济增长的作用不言而喻，而科学技术成果如果一直被束于实验室之高阁而不向现实生产力转化，也便无利于经济增长。近些年来国家对科技创新的重视催生了大量的科学技术发明，若将它们投向市场则可以迅速各国的生产力、生产方式，也可以促进全球产业的快速发展和升级[1]。因此各国都重视将科学技术成果与现实生产力加速融合作为国际竞争的战略举措[2]，也出台了众多政策，为促进科技成果的转化提供人才、资金、技术和管理等方面的供给和保障。当前无论是发达国家还是发展中国家都十分重视科技成果转化工作，以我国来看，早在 1996 年 5 月，国家便出台了《中华人民共和国促进科技成果转化法》，致力于为我国的科技成果转化活动提供规范指导。在 2015 年，国家又对这一法律进行了修订，这表明在当前新一轮科技革命和产业变革背景下，科技成果转化的重要性又被放在了国家发展的核心位置，同时也代表新一轮激励科技成果转化的政策大幕正在拉开。
广东省同时作为改革开放排头兵和经济大省，在促进科技成果向生产力转化中也不遗余力，出台了众多政策支持成果转化。早在 1986 年，广东出台了首部技术市场法规《广东省技术市场管理规定》，此后在 2016 年又出台了专门的《广东省促进科技成果转化条例》。广东一直致力于以经济社会发展的实际需要和企业引进吸收和开发技术的需求和能力为依据制定政策，开展科技成果转化活动，取得了一定成效。2018 年，广东继续保持全国区域创新综合能力第一，共投入超过 2500 亿元资金用于研发，占全省生产总值的比重提高到 2.65%1，并且有效发明专利量也位居全国首位，共登记各类科技成果 2473 件。同时，2018年度广东省技术合同数据也取得重大突破，全年认定登记的技术合同数达 23930项，较上年增长 37.35%。且技术合同成交额和技术交易额两个指标均排全国第2 位，其中合同成交金额达 1387 亿元，技术交易额达 1339.41 亿元，较上年分别增长 46.08%和 44.24%2。尽管取得一定成效，但广东科技成果转化工作仍有需要完善之处，一是成果供给不够充分，2018 年广东省共登记科技成果数量（2473 件）较上年减少 1.5%，而其中应用技术类成果（1972 项）较上年减少12.67%3，降幅较大，可见省级重要的科技成果数量有待提升。二是转化效率也有待提高。广东省总体科技成果转化率并不高。据统计，2018 年全省的名义专利转让率（技术合同数/授权专利数）仅为 5. 0%，较上年还落后 0.24 个百分点，这说明广东专利转化率不高、积压严重的情况仍存在。且 2018 年广东省技术合同成交额在 R&D 经费中占比 55.48%，仍远远落后于全国平均水平（90.03%）4，与广东发展实力不相匹配。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 科技成果转化政策研究
为了提高技术转移转化对经济社会建设的贡献，世界各国政府都出台了一些列科技成果转化政策。拿美国来说，美国十分重视从政策角度入手支持科技成果在美的转化，纵观美国政策，自上世纪 80 年代以来的成果转化政策大体上围绕这么几类：一是面向高等院校的用于科研经费支持的财政政策；二是财税金融优惠政策；三是保障科技成果转化信息化服务的政策；四是支持国际间科技交流合作的政策。从研究上来看，对国外成果转化政策的研究多是围绕科技成果转化影响因素、效果评价、推动力量等方面。在影响因素方面：通过定性分析，学者 Fox W E(2002)将科技成果转化活动视为一个社会过程，认为成果接受者的经济和文化背景会影响转化的效果[3]。Henry M(2009)认为发达国家技术转移率与国际贸易政策有很显著的相关性[4]。以定量研究方式，DaS G G.(2007)通过建立 CGE 模型确定了科技成果转化的一部门影响因素，结果发现一个地区的人力资源水平、宏观管理水平和产业结构对科技成果转化率有很大影响[5]。学者 David P A 等(2000)对多国的财政政策对基础研究阶段的影响进行了实证研究，发展财政政策和科技成果转化间确实存在显著相关[6]。Colyvas J A(2007)以美国一所高校 1968-1982 间生命科学领域的成果为对象开展研究，通过建立最后发现具有一定弹性化的制度政策对这些成果的转化有很大推动作用[7]。在技术转化效果评价方面：Kaufmann R K(1995)认为成果转化包含着知识转化因此对成果转化效果评价可以借助知识转移转化的角度而展开[8]。Sohn S Y 等(2004)建立了DEA 模型对科技成果转化项目的效益开展了评估和测量[9]。此外，在成果转化推动模式方面，概括而来一般包含政府推动模式、技术中介推动模式和综合推动模式[10]。如学者 Goldfarb B 等(2003)对比了瑞典和美国的科技成果商业化率，发现瑞典的成果转化时自上而下的政府推动，因为这种方式阻碍了成果产业化的积极性，所以使得转化效率低于美国[11]。

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2. 理论基础与分析框架

2.1 科技成果转化相关理论
2.1.1 科技成果转化概念
国内常说的“科技成果转化”这一词汇其实是来自于国外的 Technologytransfer（技术转移）。然而科技成果转化与技术转移还是略微区别的，在相同点上，它们的目标都是通过技术研发走向产品开发和新材料新工艺的产生，进而走向市场转化为现实生产力。区别主要在于技术转移更侧重于技术或者说科技成果在空间位置上的变化，即从技术的供给方转移到技术需求方的过程，而科技成果转化则更加侧重科技成果在形态上的变化，即从实验室的研发成果转化为市场生产力和商业价值[52]。
科技成果转化一般有广义和狭义两个概念之分：广义上，科技成果转化是指从头脑中创意想法的产生、到科技成果的形成和推广转化、再到形成生产力作用于社会经济发展的全链条全过程[53]。狭义上的概念来自我国官方政策文件中所述，即科技成果转化指的是以提高生产力水平为目的，将已经形成且具有实用价值的科技成果，进行后续试验、开发、应用推广直至形成新产品、新工艺、新材料，形成和发展新产业等活动5。它的主要特征在于己有科技成果的首次商业化应用、产业化生产和社会化普及[54]。它是科技成果开发者为了追求更大利益或科技成果需求者迫切需要实现突破发展、改进技术或对新产品的需求而主动与成果拥有者对接，通过协议方式将成果投向生产实践的一种经济性市场行为。

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2.2 市场与政府失灵理论
市场失灵和政府失灵是政治经济学中的常见概念，也在经济伦理学研究中常见。“市场失灵”最早是在 1956 年西方经济发展的初期阶段为应对“市场是万能的”观点而提出的，提出者是美国经济学家巴托，他认为市场机制并不全能，存在以下几点潜在缺陷：一是即便是高度发展的市场经济，也会面临无法消除的垄断现象，无法实现理想的完全竞争；无法带来经济持续、均衡、稳定的增长；二是会伴随着收入分配的缺陷，按照市场机制的原则进行收入分配会导致收入不公、收入差距过大现象，带来社会不稳定；三是造成公共产品供给不足的现象，由于公共产品的性质与市场机制的一定冲突，会造成“搭便车”现象，市场机制一般无法解决公共品的效率配置问题。由于科技成果转化是不折不扣的市场经济行为，所以很可能会面对市场失灵的问题，而重要的科学技术成果在国家和社会发展中又起着重要战略作用，因此这一经济活动便需要政府来进行干预。但政府也会存在失灵的问题，“政府失灵”是为应对夸大政府的作用的观点而提出的，它指的是政府对经济活动的干预也存在着内在缺陷，表现在：一是政府干预过度，对经济活动的干预已超过了解决市场失灵问题的正常需求范围，过犹不及便会阻碍市场机制正常发挥作用，影响经济效益；二是政府干预不足，即为解决市场失灵带来的问题而尝试对市场行为进行干预和调控，但力度和范围却不足以解决问题，无法保障市场机制正常发挥功能[55]。
由市场失灵和政府失灵理论可知，科技成果转化是完全的市场经济行为，会产生市场失灵问题，而政府虽然是国家经济和科技发展的组织者、领导者，但仅由政府掌握科技成果转化也不可行，因为也会面对政府失灵问题。因此，科技成果转化活动是需要政府行为和市场机制共同发挥作用的，将二者有机互补，达到一种平衡，尽可能减少市场失灵和政府失灵，从而保障科技成果转化活动最有效地开展。
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3. 广东省科技成果转化政策现状分析....................... 23
3.1 政策收集.............................23
3.2 政策发展历程及现状分析...................... 23
4. 广东省科技成果转化政策文本内容分析..................................32
4.1 宏观维度：政策作用面分析.............................. 32
4.1.1 科技成果转化供给面政策............................ 33
4.1.2 科技成果转化环境面政策............................... 35
5. 广东省科技成果转化政策的现存不足及其原因分析.................................56
5.1 政策发文单位间协同互补性有待加强..........................56
5.2 法规建设滞后，政策体系不完善........................... 56

6. 优化广东省科技成果转化政策的建议

6.1 提高政策发文单位之间的协同性
一方面，政策制定时省政府应做到全面统筹，做好顶层设计。政策文件体现的是政府的意志，在省政府出台指导性政策文件时，应当做到“心中有数”，即在政策中不仅仅止步于政策目标，还应按照“图—谱—度—路”进行明确指导：“图”是指对科技成果转化的具体目标和方向进行准确描述；“谱”是在目标的指引下，紧密结合广东省现状，明确科技成果转化的进度和关键节点；“度”是指要分清科技成果转化活动的重点、要点与难点，明确资源投入的方向和领域，掌握“度”；“路”就是政府要解决目前的问题而提出的政策实施路径，省政府在制定政策时应考虑便于下一级政府的实际操作，避免政策目标的无限分解，应该注重责任划分、权限分配和规范操作流程等。
另一方面，各部门应加强协调沟通，同时注意避免协同发文时的政策模糊。由于科技成果转化是个庞大复杂的系统性工程，制定政策时一定要加强各相关部门之间的协调和衔接，各部门在顶层设计的指导之下应当及时沟通、相互协作，共同为科技成果转化商讨指导对策。但同时也要注意，为了加强部门间协调性而进行联合发文虽然一定程度上能避免各部门间不同制度和规定的冲突，但也可能会产生仅仅在发文单位处多添加几个部门名字的敷衍了事，或者会导致政策条款因跨部门而产生的过于空洞宽泛、缺少具体的实施方案等问题[78]。因此联合发文时一定要防止敷衍了事和政策条款的模糊空洞，各部门务必形成协同的工作机制，譬如省科技厅作为科技成果转化工作的主要部门，可以在部门协作时作为牵头部门，在要制定或修订政策时负责联系安排其他部门，协同各部门对政策条款进行反复研究和多次斟酌，以探讨出具体的可落地的实施细则为目标开展充分讨论。同时在政策正式实施时也应由多方共同协作，譬如采取组建跨部门的工作小组等方式。
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结论
科技成果的转化是科技创新发展的出发点与落脚点，是将科技与经济紧密结合的重要环节。同时科技成果转化是一个复杂同时伴随着风险的系统工程，既有技术难度、市场风险，又面临许多非市场竞争的压力，这些仅依靠市场机制很难解决，如果没有政府的介入，单纯依靠科研单位或者企业则很难做到。在推进科技成果转化的过程中，政府的引导起到了关键的作用，而政策即是政府引导的最主要方式。
本文收集了广东省 1986 年-2018 年的科技成果转化政策，先按照政策发文单位、发展历程、政策类型及效力对政策体系现状开展了描述性分析；接着对政策开展正式的文本分析，笔者构建了一个“宏观-中观-微观”的 3 维分析框架:利用共词分析和社会网络分析法，对政策进行关键词提取、词频统计、共词矩阵制作、社会网络图谱绘制和点度中心度分析等步骤，分析当前政策体系的内部结构关系特点，以此确定了当前广东省科技成果转化政策内容的着力点。并且引入科技成果转化的过程视角，把成果转化分为科技成果形成阶段、商品化阶段和产业化阶段 3 阶段，对政策条款进行编码，统计各阶段使用的重点工具并分别开展内容分析，分析当前广东省科技成果转化政策存在问题。经过上述分析，本文研究结论得出了当前广东省科技成果转化政策还存在着政策发文单位协同互补性有待加强、法规建设滞后，政策体系不完善、需求拉动型政策有待优化、重点的财税金融政策措施有效性不够（成果转化资金投入比例不合理、成果转化奖励力度不足且实操性欠缺、税收优惠方式普惠性欠缺等问题尚存、科技成果融资相关制度机制亟待完善）等问题。
参考文献（略）