政府绩效对地方官员晋升的影响研究——来自2007~2016年中国地市级的经验数据

本文认为我国地方政府存在“以经济绩效为核心”政绩考核方式。在这种“以经济绩效为核心”政绩考核方式下，地方政府官员为了获得政治上的升迁，会调配一切资源来推动辖区内经济发展，从而使得我国经济取得了飞跃的发展。但长期以 GDP 增长率来评价地方官员绩效的做法，也导致了资源浪费、环境污染等一系列严重的问题。

第一章 绪论

1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
自 20 世界 80 年代以来，我国经济呈现“井喷式”的发展，被国内外学者誉为“中国式增长奇迹”，其体现在以下方面：一是经济发展速度快，持续时间长。改革开放后，中国 GDP 年增长率一直高于世界平均 GDP 增长率，处于世界领先地位；二是中国的经济竞争力在国际社会有了很大的提升。改革开放 40 年后，我国成为制造业第一大国、货物贸易第一大国，并且外汇储备连续多年位居世界第一。依据一些经济增长理论，中国不该有这样的经济增长奇迹。因为中国的技术创新能力、自然资源禀赋等并无突出之处，甚至在某些核心领域还不如其他发达国家，但为什么却拥有如此快速的经济发展呢？
对此，众多学者对我国经济增长背后的原因进行了深入地探讨。其中，以周黎安提出的“政治晋升锦标赛”理论最为典型[1]。他指出，长期以来中央政府对地方政府官员实施的是一种“以经济绩效为核心”政绩考核方式，正是由于这种考核方式推动了中国经济的繁荣发展。改革开放前后，我国党政领导干部的考核标准发生了较大的转变。改革开放前是以官员的忠诚度为标准来判断其能否晋升，改革开放后则以官员任期内的经济发展状况为考核标准。这种考核标准的转变源于十一届三中全会提出了“以经济建设为中心”的大政方针。此后，在中央政府的推动下，地方政府全力推动本地区的经济发展，逐渐形成了以经济绩效来判断地方官员能否获得戳升的考核方式。在以 GDP 为主的政绩考核方式下，地方官员的政治升迁在很大程度上是由其任期内的地区 GDP 增长率所决定。据现实的发展状况，这种“单维 GDP”的政绩考核方式，确实推动了我国经济的快速发展，有效地改善了民众的生活水平，提高了我国的国际地位。周天勇在其著作《中国行政体制改革 30 年》中指出，“单维 GDP”的政绩观在推动地方经济发展方面的作用主要表现为以下：一是将经济发展作为地方政府的行为标准，能够让地方官员从各种模糊的发展认识中找到清晰的奋斗目标，为政府活动提供明确的方向指引，即能否推动地方经济的发展。二是各地区政府官员为了在政治锦标赛中获胜，会不遗余力的调控其掌握的各种资源，通过招商引资、项目投资等，推动改革开放后我国地方经济发展[2]。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
在西方国家，选民的支持而非上级领导决定了官员的政治升迁，这意味着选民的支持率越高，政府官员戳升的可能性就越高。从政府官员的绩效、职业背景、综合素质等角度分析官员的投票支持率，是国外学者们关注的焦点。
Sigelman 和 Personal(1981)针对美国州一级政府提出了一个全面的分析框架，从个人、组织和州三个角度予以考察，认为州长个人的基本特征和政治经历、州政府的组织结构和权力配置、所在州的经济发展水平和文化多样性等是美国州长绩效的决定因素，而州长的绩效会影响选民对其的支持[3]。他们的研究表明州长绩效不是由单个因素决定，而是多个因素综合作用的结果。Feiock（2001）基于对 1970~1990 年美国市一级官员的研究，发现人均收入的增长与市级官员的政治戳升之间存在正相关关系[4]。Persson 等人（2012）研究发现，拥有良好经济绩效的地方政府官员取得“外部”升迁的机会更大，即将其调离原有的任职地区或职位[5]。但也有学者得出了截然相反的结论，如 Wu 和 Ma（2009）通过研究发现，经济绩效与省级政府官员的晋升并不相关，反而是官员的任期、关系网络及其管辖属性对其戳升有明显的影响[6]。Jia 和Kudamatsu 等人（2015）也得出了同样的结论，他们的研究表明经济绩效对地方官员的政治戳升并不产生明显的影响，晋升与否主要取决于无法观测的隐形变量[7]。
Hamman（2004）的研究指出，拥有特殊职业背景、任职经历丰富的州长获得了较高的支持率，说明州长的政治经历会对其支持率产生影响，进而影响州长的连任[8]。任职经历的多样性可以丰富官员自身的工作经历，学习不同职位的专业知识及经验，还可以扩充官员的社会关系网络，增加通过社会关系获取资源的机会，最终有助于官员向上流动。需要注意的是，在西方，关注政府官员政治经历的是辖区内的选民，而非上级政府。
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第二章 相关概念与理论基础

2.1 相关概念
2.1.1 绩效
绩效一词的定义最早源自管理学。在管理学中，绩效被定义为组织中的个人或群体在特定时间内取得的工作成效的总和。随着时代的发展，绩效的含义也更加丰富。当前，学术界主要从三种不同的角度对绩效定义进行界定：一是从结果出发，将绩效界定为工作的结果，是对工作成绩的一种记录，这种观点被称之为“结果观”。如 Bernadin(1995)就认为绩效是个体在组织限定的时间内利用其拥有的专业技能创造出来的符合组织目标的最终的工作结果。也有学者从行为出发，将绩效定义为个体为了实现组织的战略目标而采取的一系列行为过程，这种观点被称之为“行为观”。持“行为观”的学者有Campbell(1990)、Murphy(1991)等，他们认为绩效是组织成员在工作过程中作出的与组织目标相匹配的行为。还有一种是“综合观”，持这种观点的学者将“结果观”与“行为观”结合起来，认为绩效是个体工作行为与结果的综合，在考核组织成员的绩效时既要考虑其工作结果，也要对其行为过程加以评价。“结果绩效”关注的是工作成果，“行为绩效”以个体工作中的行为为焦点，“综合绩效”则注重前两者的结合，既关注结果，也关注行为。
根据绩效主体的不同，可将其分为组织绩效、部门绩效及个体绩效。组织绩效是整个组织在一定的时期内所取得的工作成效，部门绩效是组织中某个部门的在组织规定的时间内作出的成绩，个体绩效则具体到个体在自身的职位上作出的贡献。部门绩效、个体绩效受到组织目标的制约，而组织绩效的取得依靠部门绩效与个体绩效，所以这三者是相互联系、相互制约的关系。依据绩效的质量，可以将绩效分为优等绩效、冗余绩效及劣等绩效。优等绩效不仅要求要实现组织的战略目标，还要实现组织利益的最大化；冗余绩效是与实现组织利益最大化无关的绩效；劣等绩效则是指未能达到组织战略目标所要求的结果。
本文倾向于将绩效界定为“结果观”，将绩效视为一种工作成果。因为在当前的绩效考核中，不管是企业还是政府组织，侧重的都是对绩效结果的考核。
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2.2 基本理论
2.2.1“经济人”假设理论
“经济人”又称为“理性—经济人”，最早是由英国著名经济学家亚当·斯密（AdamSmith）所提出的一种假说。该假设的核心观点为：人的一切行为是都以获取自身经济利益最大化为出发点，人工作的目的就是为了获得经济报酬。“经济人”假说一经提出便得到了经济学家的广泛接受和认可。20 世纪 50 年代，詹姆斯·布坎南等将“经济人”假说运用到政治生活中，提出了公共选择理论。该理论认为，同时身处经济市场和政治市场中活动个人，其行为都受到同一种动机的驱使，不会在不同的市场中追求不同的目标。在经济市场中追求利益最大化的个人在进入到政治生活中后，也会谋求自身政治利益而非公共利益的最大化。
“经济人”理论运用到政治学领域后，为分析地方政府官员的行为提供了新的方向指南，使之能从“经济人”的角度对政府官员的行为加以分析。根据公共选择理论，在政治生活中，人的行为动机和在经济市场中的行为动机相同，都是为了追求自身利益的最大化。政府官员作为特殊的群体，相比普通的群众，他们拥有更多的政治资源及权力去实现自身利益的最大化。政府官员在政治市场中一般追求两个方面的利益最大化：一是经济方面。政府官员希望能够获得经济上的回报，因而他们会尽可能地采取策略去推动本地区的经济发展，促进财政收入的增加，这样能掌控的经济资源就越多。二是政治方面。在这方面，地方政府官员以获得政治上的戳升为目标，他们希望得到下上级最大的政治支持，因而能够在与其他官员的竞争中占据制高点。特别是位处市级党政事务的一把手的市长和市委书记，在自身的管辖范围内，具有所有事务的决策权与执行权，并且能够有效利用辖区内的一切人力、物力、财力等各种资源，去实现自身利益的最大化。他们除了谋求经济上的利益外，也要谋求政治上的升迁，所以会抓住一切机会，调动一切可能的资源，创造出令人满意的政绩，从而在政绩考核占据优势，以取得更好的仕途。

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第三章 研究设计...........................17
3.1 研究假设............................17
3.2 指标选择........................18
第四章 实证与分析.........................22
4.1 描述性统计...............................22
4.1.1 地方官员的晋升..............................22
4.1.2 地方官员的年龄、学历与任期...................23
第五章 总结与政策建议....................36
5.1 总结............................36
5.2 政策建议.........................37

第四章 实证与分析

4.1 描述性统计
在收集完本文研究变量的数据后，需要对其进行描述性统计，以了解研究变量的数据特征。因此，下文将对地方官员晋升、年龄、学历、任期以及他们任期内政府绩效方面的数据分别进行描述性统计。
4.1.1 地方官员的晋升
当前，我国共有 308 个地级以上城市（包括 15 个副省级城市，不包括直辖市、特别行政区），由于副省级城市党政机关的主要领导干部的行政级别为省部级副职，高于普通地级市，所以并未将其作为研究样本。此外，由于一些城市被划分为地级市的时间较短，再加上某些地级市尤其是西部城市的相关数据难以获得，又导致一些地级市被排除在样本外。至此，本文的研究样本一共包括了 258个地级市。在 2007~2016 的 258 个地级市中，担任市长、市委书记的总人数为1346，其中市长有 697 位，占比 51.78%。市委书记有 649 位，占比 48.22%。市长的总人数高于市委书记，但相差不大，说明这两者的职位变动时间大致相同。
由表 4-1 可知，在 2007~2016 年间的 258 个地级市中，共有 697 位市长、649位市委书记。其中有 399 位市长在职位变动时获得了晋升，占比 57.2%；有 276位市长书记获得晋升，占比 42.5%。不难发现，市委书记的晋升比例明显高于市长，这表明与市长相比，市委书记的晋升概率更低，难度更大，这可能是因为市长和市委书记的晋升标准不一致所致。而且本文发现在市长的晋升情形中，大部分都表现为晋升为市委书记，而市委书记如果想要晋升的话，只能向省里或中央部委等职位流动，显然难度更大。

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第五章 总结与政策建议

5.1 总结
我国经济历经近 40 年的快速发展，众多学者对我国经济增长背后的原因进行了深入地探讨。其中，以周黎安提出的“政治晋升锦标赛”理论最为典型，该理论认为我国地方政府存在“以经济绩效为核心”政绩考核方式。在这种“以经济绩效为核心”政绩考核方式下，地方政府官员为了获得政治上的升迁，会调配一切资源来推动辖区内经济发展，从而使得我国经济取得了飞跃的发展。但长期以 GDP 增长率来评价地方官员绩效的做法，也导致了资源浪费、环境污染等一系列严重的问题。
为此，中央政府逐渐改变国家的发展理念及路线，将“以经济建设为中心”的大政方针转变为“五位一体”总布局下的全面协调发展。国家发展理念的转变也使得中央对地方政府的政绩考核内容发生了改变。中央政府多次强调，在考察地方党政领导班子成员时，应当把经济建设、环境保护建设、社会民生建设等情况作为其政治升迁的重要标准，防止只重视经济建设的片面做法。在这样的背景下，地方政府官员的考核因素正逐步朝着多元化、综合化的方向发展，环保绩效、民生绩效在地方官员考核体系中正逐渐发挥着作用，影响着官员的晋升。
基于此，本文利用 2007~2016 年 258 个地级市的数据，验证在历史新时期，政府绩效及官员个人特征对其晋升的影响。通过实证研究，本文得到以下结论：
一是官员个人特征中的年龄、任期对官员的政治晋升有负面影响，即官员的年龄越大、任职时间越长，获得政治晋升的概率就越小。由于国家对党政领导干部提出的年轻化”要求以及强制退休制的实行，使得地方政府官员受到的年龄限制较大，上级政府在决定他们能否晋升时，会明显关注他们的年龄。地方官员的在任时间长，表明他们的执政能力可能不强，因而晋升机少。学历不会对地方官员的晋升产生影响。高学历已经成为政府官员的一种普遍现象，因而不会提升其晋升概率。
参考文献（略）