区域公共服务供给中地方政府集体行动研究——以长三角城市群为例

笔者利用 Ucinet 刻画出 2003-2009 年和 2010-2019 年两个时间段长三角地方政府集体行动的网络图谱，同时借助 ICA 理论框架分析可能影响地方政府集体行动的影响因素。在研究中得出以下基本结论：1.中央政府适时介入对于推动长三角地方政府集体行动具有积极意义。在梳理长三角城市群区域合作治理历史脉络时发现，当前中央政府愈发注重激发地方政府合作积极性。通过对比 2003-2009 年和 2010-2019 年省级府际协议数量、网络结构，发现长三角区域公共服务供给的主体在增加、服务的领域在扩大，集体行动网络密度也在提升。

一、核心概念与理论基础

（一）核心概念
1.城市群
1957 年，法国地理学家戈特曼（J.Gottmann）在美国东北沿海城市考察时发现，从新罕布什尔州到弗吉尼亚州形成了连绵的城市集聚区，便借用“Megalopolis”来表示城市集群式发展特殊空间形态。1983 年，宁越敏等人首次将戈特曼理论成果引入国内；到 1988 年，周一星又提出“都市连绵区”概念。1992 年，姚士谋等人首次提出“城市群”概念。所谓城市群（urban agglomeration）是在特定地域范围内具有相当数量且不同性质、类型和等级规模的城市，依托一定自然环境条件，以一个或两个超大或特大城市作为地区核心，借助现代交通工具、通达的综合运输网以及发达的信息网，发展城市间内在联系，从而构成一个相对完整的城市集合体。[33]目前，国内学者在城市群研究中普遍采用这一概念。
综上所述，作为一个城市集合体（aggregation），城市群无论是在区域层次还是在空间结构都表现出网络性特征：贸易往来、人员流动、产业分工。由于城市群内部各类资源要素的流动性，必然会产生跨域行政辖区的公共服务需求，只有地方政府集体行动才能保障区域公共服务无缝衔接，实现城市群全面高质量一体化发展。
2. 区域公共服务
作为一个复合型概念，区域公共服务是由“区域”（region）和“公共服务”（public services）两个核心词汇组成，因此有必要对这两个概念进行辨析。
“区域”本是地理学科的核心概念，但随着学科交叉融合发展，不同学科视角下的区域概念内涵大相径庭。在公共管理学科中，区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”，[34]它既可以是生态自然区域，也可以是社会经济区域，而不同区域类型都会出现公共管理问题。而本文所界定的“区域”是这样一种范围：具备一定的经济关联性、地理相连性和行政相关性的经济地理实体。[35]其中长三角、珠三角、京津冀等城市群均属此概念范围。
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（二）理论基础
1. 集体行动理论
尽管古希腊先哲们早已意识到集体行动问题，发出了“凡是属于最大多数人的公地（commons）常常是最少受人照顾”这样的感慨。但对集体行动的理论研究则源于 20 世纪 60 年代，其经历了“提出—发展—丰富”三个发展阶段。
1965 年，美国经济学家曼瑟尔﹒奥尔森（Mancur Olson）对传统集团理论（Traditional Group theory）进行了系统性批判。他认为，大集团和小集团不仅存在量的区别，还有着质的差异：随着集团规模不断扩大，对集团成员的监督难度会增加，同时成员获得的收益也会降低，因此大集团或潜在集团的成员不会主动采取行动以增进集团利益。[37]奥尔森此番言论在学界产生了广泛而深远的影响，掀起了集体行动理论的研究高潮。
在之后研究中，学者们不断完善集体行动理论体系。罗伯特﹒阿克塞尔罗德（Robert Axelrod）系统地研究了“自利的个人如何合作”这一复杂难题，他利用经典的“囚徒困境”游戏，设计了“一报还一报”（tit for tat）的博弈模型。研究发现，增加合作博弈次数、规范合作制度设计、强化个人合作意识都能促成合作的达成。[38]然而，阿克塞尔罗德研究的是个体如何克服自利动机（self-interset）实现合作,未涉及集团或组织集体行动。1990 年，美国经济学家埃莉诺﹒奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）对“公地悲剧”“囚徒困境”以及“集体行动的逻辑”三种模型进行了系统性分析，她批判了三种模型所隐喻的“集体行动悲观主义”情绪，提出了自主组织（autonomous organization governance）治理公共池塘资源①的新方案。并针对集体行动的三大难题：供给、承诺与监督，提出强化自组织行动规则建设的意见，以减少不确定性因素的冲击。
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二、长三角城市群概况及其区域合作治理的历史演进

（一）长三角城市群概况
1.长三角城市群空间范围
历经三十余年，长三角城市群空间范围不断演变。从早期上海经济区（“9+1”模式，即江浙两省 9 个城市外加上海），到长三角城市群核心区（“15+1”模式，即江浙两省 15 个城市外加上海市），再到如今的长三角城市群（27 个城市）。学者们在研究中，所圈定的长三角空间范围也各不相同，因此有必要说明下本文所指的长三角城市群空间范围。以 2019 年 11 月国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为依据，本文所指长三角城市群涵盖了上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州、杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州、合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城 27 个城市。
2.长三角城市群社会经济概况
长三角城市群是中国区域协调发展战略的重要布局，是参与全球经济竞争的重要平台。栉风沐雨三十余年，长三角城市群社会经济面貌已发生了翻天覆地的变化。
第一，在经济基础方面。根据 2018 年中国城市统计年鉴数据显示，2017 年上海、南京、杭州三市的地区生产总值均已破 1 万亿元，无锡、苏州、芜湖等 17个城市的地区生产总值在 1 千亿元以上，其余 7 个城市的生产值则在 1 百亿元以上（具体数值参见表 2-1）。同年，长三角城市群总体生产总值占全国的 19.3%，居国内城市群榜首。由此可见，长三角城市群已经成为中国经济的重要增长极。
第二，在城镇发展方面。根据 2018 年上海、安徽、江苏、浙江四地统计数据显示，目前长三角城市群已有 26 个城市已迈入城市社会，其中上海市和南京市的城镇化率在 80%以上；合肥、杭州、苏州等 7 个城市的城镇化率介于 70%至 80%间，而芜湖、马鞍山、南通等 13 个城市的城镇化率在 60%至 70%间，滁州、宣城、铜陵、池州、安庆 5 个城市的城镇化则在 60%以下（具体数值参见表 2-1）。由此可见，长三角城市群已经迈入了城市发展的高级阶段。

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（二）长三角城市群区域合作治理的历史演进
系统梳理长三角城市群区域合作治理的历史演进，能为新时代长三角区域公共服务一体化提供诸多借鉴经验。本节在综合国内学者相关研究成果基础上，将其演进历程分为以下三个阶段：
1.中央政府行政主导阶段（1982-1988 年）
1982 年 12 月 22 日，国务院印发《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》，决定建立上海经济区（注：上海经济区曾先后三次扩容，第一次将安徽纳入上海经济区范围、第二次是江西、第三次是福建）。
1983 年 3 月 8 日，上海经济区规划办公室正式成立。该办公室主要任务是从国民经济发展全局出发，编制经济区内社会经济发展规划纲要，协调区域内部关系。同年 8 月 18 日，上海经济区规划工作会议第一次会议在上海召开，国家计委、经委等 16 个中央部委以及地方有关领导参会，会议决定建立经济区省（市）长会议制度，协调区域经济发展。随后，在中央相关部委指导下，浙江、江苏、上海两省一市相关职能部门也曾多次举行合作会谈，这为后期长三角城市群区域合作积累了宝贵经验。但到了 1988 年 7 月，上海经济区规划办公室被撤销，上海经济区逐渐“消亡”。
2.地方政府自主探索阶段（1989-2008 年）
1992 年 12 月，党的十四大提出，“现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，必须把发展生产力摆在首要位置，以经济建设为中心，推动社会全面进步”。①同年，上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江 14 个城市在上海召开首届“长江三角洲城市协作办（委）主任联席会议”，共谋区域经济发展大事，这便是长江三角洲城市经济协调会的雏形。1997 年 4 月，上海、南京、无锡、苏州、常州、泰州、镇江、扬州、南通、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、杭州 15 个城市相聚扬州，共商长三角区域经济联合发展大计。会议审议通过了《长三角城市经济协调会章程》，同时开展旅游、商贸专题合作。随后，每两年便召开一次长三角城市经济协调会议，一方面巩固既有专题合作成果，另一方面增设新的区域合作专题。

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三、长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动概况与网络结构……22
（一）长三角城市群省级府际合作协议来源与筛选………………22
（二）长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动的概况分析………23
四、长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动的影响因素…………31
（一）制度性集体行动理论及其适用性…………………3
（二）长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动的影响因素………32
五、完善长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动的政策建议……39
（一）健全利益整合机制…………………39
1.通畅的利益表达机制…………………39
2.有效的利益补偿机制…………………39

五、完善长三角城市群区域公共服务供给中地方政府集体行动的政策建议

（一）健全利益整合机制
利益是长三角城市群区域公共服务供给的核心问题，也是地方政府集体行动的重要动力，因此建立健全利益整合机制对区域合作治理达成与持续至关重要。本文认为，可以从利益表达和利益补偿两方面着手完善。
1.通畅的利益表达机制
话语交往有助于消除芥蒂，达成共识，通过利益相关者的深度对话，可以促成以共识目标为价值导向的区域合作。[52]目前，安徽、江苏、浙江、上海三省一市的经济水平存在较大差异，在区域整体规划过程中，更多是以上海为核心打造区域社会经济共同体，从而轻视了其他省份的利益诉求。在区域合作治理过程中，无论经济实力强弱还是地区人文差异，各地方政府都是地位平等的合作主体，需要尊重各方利益需求。例如在新安江流域生态环境治理中，即需要尊重安徽黄山等地的经济发展诉求，也要考虑浙江淳安等地生态环境利益。只有通过广泛而深度的对话交流，才能有效消除地方政府间芥蒂，建立合作伙伴关系，增进区域整体公共利益。
2.有效的利益补偿机制
利益补偿就是在区域治理中对利益受损方给予对等补偿，这是利益协调机制的中心环节。为保障区域公共服务有效供给，国务院在 2016 年就印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，其中明确指出，“对于跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任”。本文认为可以根据该指导意见，由安徽、浙江、江苏、上海和中央各支出部分资金，组成区域治理运作资金池，以此来补偿长三角城市群区域公共服务供给过程中利益受损的地区。
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六、研究结论与展望

（一）研究结论
本文在系统梳理长三角城市群区域合作治理的历史脉络基础上，将重点放至长三角区域公共服务供给中地方政府集体行动网络研究上，通过选取 2003 至 2019年省级府际协议数据，利用 Ucinet 刻画出 2003-2009 年和 2010-2019 年两个时间段长三角地方政府集体行动的网络图谱，同时借助 ICA 理论框架分析可能影响地方政府集体行动的影响因素。在研究中得出以下基本结论：
1.中央政府适时介入对于推动长三角地方政府集体行动具有积极意义。在梳理长三角城市群区域合作治理历史脉络时发现，当前中央政府愈发注重激发地方政府合作积极性。通过对比 2003-2009 年和 2010-2019 年省级府际协议数量、网络结构，发现长三角区域公共服务供给的主体在增加、服务的领域在扩大，集体行动网络密度也在提升。
2.在长三角区域公共服务供给中地方政府并非均衡发力，不同的服务领域地方政府集体行动的积极性存在较大差异。通过对 2003-2019 年长三角省级府际协议的分析发现，地方政府在教育、劳务的合作协议远多于医疗、交通、生态。另外，地方政府集体行动力度虽有所提升，但距离 2025 年长三角区域基本一体化的发展目标仍有较大差距。
3.在长三角区域公共服务供给中，由于晋升锦标赛、行政区行政、区域社会经济差异性等因素的影响，地方政府集体行动效力不高。为最大限度消除上述不利因素的影响，可以从利益协调、组织再造、绩效评价、制度保障四方面推动长三角地方政府集体行动，力争早日实现区域公共服务一体化目标。
参考文献（略）