延安市乡镇政府政策执行力研究

笔者认为乡镇政府是我国最基层的国家行政机关，在整个国家体系中是不可或缺的角色，有着举足轻重的地位，乡镇政府特殊的地位和使命决定着它是国家公共政策的直接执行者，身上肩负着贯彻执行党和国家的各项路线、方针、政策和国家法律法规以及上级政府的决定和命令的重任。

一、基本概念界定与相关基础理论

（一）基本概念界定
1.乡镇政府
乡镇政府是乡政府与镇政府的合称，是我国政权组织体系中最末端的行政组织，是最基层的国家行政机关。乡镇在我国是一个相对独立的政治单元、经济单元、文化单元和社会单元，而乡镇政府不但承担着执行国家意志的业务，而且承担着区域内的政治、经济和文化的发展[29]。乡镇政府作为国家权力机构中的重要组成部分，尤其是在国家政策向基层不断倾斜的背景下乡镇政府扮演的角色显得尤为重要，因为直面最广大的农村大地，直接面对众多农民群众，处理农业上复杂而繁琐的工作任务，可以说乡镇政府的工作内容涉及了农村社会生活的方方面面，党和国家重大政策和法律法规都离不开乡镇政府的贯彻落实[30]。本文所提到的乡镇政府均指延安市内的各乡镇政府。
2.政策执行力
学者们对政策执行力的概念有着不同的定义，至今仍未形成统一的权威定义。宁骚指出：“政策执行力是政策执行者通过对政策目标及其方向的把握，通过设计政策执行方案和调度和配置相关资源，运用一些政策执行工具实现政策目标，最终实现解决社会问题的目的”[31]。徐珂认为:“广义上的政府政策执行力是指政府在处理日常事务中所展现出来的能力和效力；而狭义上的政府政策执行能力就是指在政策决定、执行以及监督中体现出来的能力”[32]。而王学杰认为政策执行力与政策执行能力是不同的概念，政策执行力是执行主体在实现政策目标的过程中的所用的力，而政策执行能力是实现政策目标的必要条件[33]。学者们对政策执行力的定义都偏向于将政策执行看作是一个动态的过程，重视能力和效力的问题，强调通过一系列措施的保障实现最终的政策目标。
综上所述本文认为的政策执行力是指个体或组织（本文指延安市各乡镇政府）为实现政策效果和效益的最大化和理想化，通过采取科学合理的措施和高效的人力资源调配等具体做法，为实现政策目标而展现出来的合力。
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（二）基础理论
1.政策执行理论
实施是检验政策成功与否的唯一标准，但过去政策执行却没有得到应有的重视。直到“执行运动”的兴起才使学术界开始认识到政策执行的重要性，并由此形成了关于政策执行的相关理论。区别与过去将政策执行视为“黑箱”环节，政策执行理论立足于政策执行环节的重要性和不可或缺上。经过发展形成了最为代表性的行动学派和组织学派，他们分别从各自不同的视角对政策执行理论进行了讨论[34]。一般政策执行理论具体包括了行动理论、组织理论、博弈理论、系统理论以及管理理论等[35]。学者们为深入研究，提出了众多关于政策执行的理论模型，这些模型都极大的丰富了政策执行理论。
政策执行理论对政策制定与政策执行二者的关系进行了描述，并指明社会因素等原因的影响都是不容忽视的，国家制定的各项公共政策之所以有的在基层效果不显著，就是因为地方政府将政策执行简单的看作政策传递，失去了政策执行的互动性，使政策执行力大打折扣。因此，研究延安乡镇政府政策执行力可以借鉴和参考政策执行理论作为理论支撑。
2.新公共管理理论
西方学者 Christopher Hood 首次提出“新公共管理”的概念，新公共管理理论主张在公共行政中引入竞争机制，进而提高政府部门的效率[36]。20 世纪 70 年代末西方国家进行一场持续近二十年的公共行政改革，旨在批判传统公共行政学和官僚制政府管理体制，在改革中产生了新公共管理理论。新公共管理理论是追求经济、效率和效益为目标的政府管理理论，该理论对提升地方政府政策执行力有一定的借鉴意义。
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二、延安市乡镇政府政策执行力现状

（一）延安市乡镇政府概况
1.延安市乡镇概况
延安市辖 2 区 11 县、96 个乡镇（12 乡、84 镇）、18 个街道办事处，1869 个村委会。
近些年根据省市的指示精神，延安市进行了全面的乡镇机构改革，全市撤并乡镇 41 个，撤并率达到 25.15%。2016 年，安塞撤县设区，并增加了白坪和金明 2 个街道办事处，截至 2019 年 6 月底，全市乡镇设置无变动，具体情况如下表所示。

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（二）延安市乡镇政府政策执行力现状
为深入了解延安市乡镇政府政策执行力的现状及问题，笔者利用寒暑假期和论文写作前集中两周的时间走访调研延安市部分乡镇进行问卷调查，调查问卷采取线上和线下同时进行的方式进行收集。
本次调查对象为延安市乡镇政府工作人员和乡镇居民，年龄在 18-65 之间，选择具有代表性的目标乡镇进行随机问卷收集。调查走访了延安市宝塔区的河庄坪镇、李渠镇、姚店镇、冯庄乡，安塞区的沿河湾镇，延川县的文安驿镇，子长县的李家岔镇、余家坪镇，志丹县的双河镇，甘泉县的道镇、劳山乡，富县的直罗镇，宜川县的集义镇等 12 个乡镇共 52 个村组。根据调查对象不同将问卷分为问卷（一）和（二），其中调查问卷（一）的调查对象是乡镇政府工作人员，问卷设计中插入乡村振兴战略的具体案例，目的是通过具体的案例调查获取乡镇政府工作人员政策执行力的真实反馈，共收集到问卷 227 份，回收 215 份，回收率 94.7%；面向乡镇群众的调查问卷（二）收集到问卷 200 份，回收 190 份，回收率 95%，共计收集到具有参考价值的问卷 405 份。
1.延安市乡镇政府的政策执行力情况——以乡村振兴战略为例
为更好了解乡镇政府工作人员的政策执行力情况，以乡村振兴战略的具体实施为案例，通过调查问卷数据具体从乡村振兴的产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕五个方面的政策执行力情况进行论述，进而对延安市乡镇政府在当前的政策执行力现状进行深入了解。

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三、延安市乡镇政府政策执行力出现的偏差………………………25
（一）执行力度不够：影响了政策执行的效果………………26
（二）执行速度偏慢：拉低了政策的时效性…………………27
四、延安市乡镇政府政策执行力出现偏差的原因分析………………29
（一）政策执行主体综合能力的欠缺………………………29
1.基层人才的短缺…………………30
2.执行主体认知水平不足………………30
五、提升延安市乡镇政府政策执行力的建议……………………………35
（一）全面提升执行主体的能力素质…………………35
1.拓宽选人用人渠道……………………35
2.提高乡镇政府工作人员的综合素质……………………36

五、提升延安市乡镇政府政策执行力的建议

（一）全面提升执行主体的能力素质
政策执行力是政府工作得以完成的核心要素，提升政策执行力的建设是一项系统工程，事关政策本身、执行主体、执行客体、执行环境以及体制机制保障等多方面因素，全面提升政策执行力需要各个环节积极配合并统筹发力。加强乡镇政府政策执行力建设是贯彻落实国家各项政策的必然要求，对实现全面小康有基础性作用。通过调研走访总结了延安市乡镇政府政策执行力当前的现状及要解决的偏差。只有把政策执行力过程中出现的问题解决好，才能较大的提升政策执行力，才能高效的完成各级组织下达的任务，推进延安市乡镇基层各方面建设的全面发展。本文针对延安市乡镇政府政策执行力出现的偏差从以下几个方面提出提升政策执行力的建议。
1.拓宽选人用人渠道
乡镇政府应积极申请通过公务员招录、事业单位招聘、村官选拔以及人才引进等多途径设立岗位选拔人才，同时想办法留住人才才是关键，用好的制度和人文关怀留住人才，为他们解决衣食住行的后顾之忧，让他们能真正的扎根基层。另一方面，优秀的村干部也应该是乡镇政府工作人员重要的选拔来源，村干部对农村工作经验丰富，善于与群众打交道，能更好的搭配没有农村工作经验的高校毕业生。对表现优秀的村干部设岗考试纳入乡镇公务员或事业人员编制，用好的制度激励人才。要保持干部职工队伍的稳定性，选拔和用人上都应该更关注是否真正热爱基层工作，是否能扎根基层工作。
2.提高乡镇政府工作人员的综合素质
提升执行主体的素质是提高政策执行力的关键。首先，执行人员要自觉加强理论学习，通过学习提高修养，掌握科学的政治理论，提升对政策的理解能力；其次，提高乡镇政府工作人员的危机处理能力，同时要树立正确的执行意识，正确的执行意识有利于执行力的提升，让意识内化于心，外化于行动。然后，要求执行人员要有责任心和职业道德，对工作要有敬畏和感恩之心。最后，要提高乡镇政府工作人员的创新能力，基层政府工作人员要与时俱进跟上国家发展的最新潮流，要具有创新思维，要打破思维局限，基层是一片大有可为的地方，是孕育创新力的地方。
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结论
公共政策执行力的研究一直是热门话题，学者们对政策执行力的研究多是从乡镇政府层面来整体研究，本文以具体一个地级市为例入手，即从延安市乡镇政府这一视角来研究分析政策执行力问题，并进行纵向深入研究。乡镇政府是我国最基层的国家行政机关，在整个国家体系中是不可或缺的角色，有着举足轻重的地位，乡镇政府特殊的地位和使命决定着它是国家公共政策的直接执行者，身上肩负着贯彻执行党和国家的各项路线、方针、政策和国家法律法规以及上级政府的决定和命令的重任。
政策执行力是乡镇政府工作的生命力所在，乡镇政府政策执行力的髙低直接决定了乡镇政府能力的高低，关系到国家的方针政策能否在基层生根发芽，关系到实现全面小康社会的成功与否。但是，当前延安市乡镇政府在政策执行力上还存在一些偏差，随着基层工作的持续推进，如何巩固脱贫的成果，如何稳步实现全面小康，乡镇政府的政策执行力仍需进一步提高。政策执行不力的后果是严重的，会严重破坏乡镇政府在基层群众心中的良好形象，影响政府的权威和公信力。
本人在论文的写作中，因自身理论水平和掌握的资源资料有限，论文存在着一些不足，如对乡镇政府政策执行力缺少量化分析，对政策执行力出现偏差原因的分析仍不够完善和深刻，这些不足之处我将在以后的学习和工作中继续努力完善。本人将会继续关注延安市乡镇政府政策执行力问题研究，并持续进行更为深入的研究。
参考文献（略）