笔者运用调查问卷法和访谈法对农民专业合作社扶持政策的现状进行了定性和定量分析,得出了影响政策效果的关键因素。其中,农民的年龄、文化程度、对政策的认知度以及政府的宣传力度、农产品的销售渠道、人才培训等这些因素对政策效果影响比较明显,最后,针对存在的问题,提出了完善农民专业合作社发展的对策建议。
第一章 基本概念和理论基础
一、基本概念
(一)深度贫困地区
深度贫困是相对于一般贫困而言的,它是脱贫攻坚的主战场。2017 年 11 月21 日,国务院办公厅发布《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》明确界定了深度贫困地区的具体范畴:即“三区三州”。“三区”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏区;“三州”是指甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州。①甘肃临夏州作为深度贫困地区的一部分,其自然条件差、贫困程度深、经济基础弱、人民生活水平低,是脱贫攻坚中最难啃的骨头。本文的研究对象主要以临夏州 H 县为主。
(二)农民专业合作社
“农民专业合作社”是我国对合作社特有的叫法,也可以叫“农民合作社”、“农业合作社”、“农村合作社”。加上“专业”二字,是因为其进行生产的农产品属于同一类型,如种植类合作社、养殖类合作社,另外,是与其他组织相区别。国外对合作社的最早定义体现在《国际合作社联盟章程》,认为合作社是一种实行民主管理,生产资料归社员所有,提倡人们自愿加入的经济组织。而我国对合作社最官方的定义体现在《农民专业合作社法》,是在农村家庭承包经营基础上,同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者,自愿联合、民主管理的互助性经济组织,②社员通过土地、资金等形式入股合作社,同时合作社为社员提供种子、农膜、机械等农业生产资料服务,市场信息,农产品销售等服务,达到互利共赢,提高农民生活水平。另外,农民专业合作社在制度设计之初便对政府扶持具有天然的倾向性,因此合作社的发展离不开政府的扶持。
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二、理论基础
(一)公共政策理论
上世纪 60 年代,随着社会、经济、政治的快速发展,散漫放任式的管理方式已经不能满足社会发展的需要,这就需要政府加强对社会的干预,掀起了一场公共政策运动,产生了公共政策学。著名学者伍德罗·威尔逊认为:“公共政策是由那些具有立法权的政治家先制定,再由行政人员去执行的法律法规。”他是研究公共政策理论的鼻祖。美籍加拿大学者戴维·伊斯顿(David Easton)从各个政策的价值分配功能出发认为:“公共政策是对全社会的价值作权威性的分配”。托马斯·戴伊认为,公共政策就是政府选择要做的或者不要做得事情。罗伯特·艾斯通认为,公共政策就是政府与它周围环境之间的关系。我国学者陈庆云认为,公共政策是政府根据特定时期的目标,在对社会公共利益进行选择、综合、分配、落实的过程中制定出来的行为准则。公共政策是政府从公众利益出发,为实现社会目标,解决政策问题,而采取的一系列行动方案和行为准则,它代表某一阶级的利益、意志和政治需求,具有阶级性、稳定性和强制力。公共政策是连接政府、市场和社会三者的桥梁,不仅体现着社会公众的利益,而且在社会管理中起到积极的功效和作用,一是分配社会资源。合理有效的把社会公共资源分配到每个人们的手里,并处理好人们之间的利益关系;二是规范社会行为。对社会中存在的不正当的行为予以规范;三是解决社会问题。公共政策就是为了解决社会问题而生;四是促进社会发展。本文中公共政策主要是指政府为了发展农村经济以及解决农民贫困问题,鼓励农民兴办农民专业合作社并积极参与其中,从财政、税收、土地等方面给予一定的政策扶持,以达到解决当地农民就业,带动周边农户发展的目的。
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第二章 农民专业合作社扶持政策分析
一、农民专业合作社发展历程
迄今为止,学术界还没有明确规定农民专业合作社到底经历了哪几个阶段,但是通过对现有文献的分析研究,主要有“三阶段说”和“四阶段说”。本文在分析文献的基础上,主要研究了自改革开放以来,我国农民专业合作社发展的状况,其大致可以概括为以下三个阶段。第一阶段是从 20 世纪 80 年代到 20 世纪90 年代,被称为自发探索阶段;第二阶段是从 20 世纪 90 年代到 2006 年,称为初步发展阶段;第三阶段是从 2006 年至今,称为规范发展阶段。
(一)自发探索阶段
西方合作思想在新中国还未成立的时候就已传入中国,在经历了农业合作化运动和人民公社运动之后,合作社渐渐进入探索阶段,随着改革开放的发展,十一届三中全会的召开,农村经济体制改革才算真正拉开帷幕。20世纪 80 年代初,主要围绕家庭联产承包责任制和农产品在流通领域内的体制改革这两方面进行农村改革。家庭承包经营责任制的实行,不仅改变了生产关系,还极大地提高了生产力,从此之后,农民进行自给自足生产,成为独立的小生产经营者,组成了以家庭为基本单位的经济组织,促使农民专业合作社的形成。与此同时,农产品流通体制改革也加速了农民专业合作社的形成。政府对合作社的扶持力度逐渐加大,从 1982 年到 1986 年连续出台了 5 个中央一号文件,文件指出,要紧跟时代步伐,提倡农民不断创新,鼓励农民走农业发展的多元化道路,政府也适时进行制度改革,调整产业结构,不断清除农民专业合作社的发展道路上的障碍。在这种背景下,农村专业户把农民联合起来进行生产,合作社的雏形也逐渐形成。这个阶段的农民专业合作社虽然发展速度较慢、组织上缺乏稳定性、管理上不完善,但是却为以后农民专业合作社的发展奠定了基础。
(二)初步发展阶段
20 世纪 90 年代之后,我国进行了社会主义市场经济体制改革,加强了农村地区与市场经济的联系,使得原本相对封闭、落后的农村变得开放起来。农产品流通市场机制的确立,标志着农产品由市场调节,加剧了小农经济与市场经济之间的矛盾。世界贸易经济组织的加入,使得我国的农产品市场得到进一步的扩大,对产品的需求量也逐步增加,这就需要成立能够保障农民利益的农民专业合作。
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二、农民专业合作社扶持政策概述
(一)有关农民专业合作社发展的中央一号文件政策汇总
(二)甘肃省出台的关于农民专业合作社发展的政策
自农民专业合作社法颁布以来,甘肃省紧跟中央的步伐,认真学习和贯彻中央关于支持农民专业合作社发展的指示,出台了多项扶持政策以促进农民专业合作社发展。2008 年省农牧厅出台了《甘肃省农民专业合作经济组织建设实施方案》(甘农牧〔2008〕228 号),制定了 2008—2012 年的目标任务和年度计划,充分利用当地的优势产业,发展马铃薯、林果、蔬菜、花卉、中药材等种植类合作社,以及畜牧养殖类合作社。同年 12 月,省农牧厅发布了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的通知》,通过发放专项贷款或小额贷款来提供信贷服务,不断创新农信社扶持合作社的形式。2009 年省农牧厅制订了《关于开展农民专业合作社示范社建设行动实施意见》(甘农牧〔2009〕464 号),着力加强规范化、标准化、品牌化建设,培育省、市、县不同级别的农民专业合作社示范社。
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第三章 H 县农民专业合作社扶持政策效果评价指标体系的构建........................24
一、指标构建原则........................24
(一)系统性原则 ·························24
(二)典型性原则 ·······················24
第四章 H 县农民专业合作社扶持政策效果及问题分析..........................30
一、H 县农民专业合作社扶持政策效果分析......................30
(一)政策认知度分析 ······························30
(二)政策执行度分析 ························32
第五章 完善 H 县农民专业合作社发展的对策.........................43
一、提升农民认知度,提高参合积极性......................43
(一)提高农民对合作社认识 ···························43
(二)提高农民参合积极性 ····························43
第五章 完善 H 县农民专业合作社发展的对策
一、提升农民认知度,提高参合积极性
(一)提高农民对合作社认识
农民是农民专业合作社发展的一个重要主体,农民素质的高低直接影响着合作社又快又好的发展。然而,农民素质的提高是一个漫长的过程。首先,针对种植类、养殖类、服务类等不同行业的需要,政府应该邀请农业专家编写一些通俗易懂的、有实用价值的、操作性强的科技宣传读物,结合农民自身特征和文化水平,发放给他们,以便他们更好地学习。其次,要倡导农民自主学习。通过利用互联网、报纸、书籍等媒介,掌握基本的农业知识、了解农民专业合作社的相关政策、法律法规、市场信息等,形成对合作社理论层面的认识。另外,政府也要通过网络、电视、报刊等途径,对一些创办成功的、具有典型代表的合作社进行宣传,宣扬一种合作社能带动农民发家致富的思想,树立合作意识,鼓励他们积极参加合作社,促使他们成为推动合作社发展的力量。农民只有摆脱过去的小农经济思想,不断的学习和积累,提高自身的文化素质,清楚地认识农民专业合作社的性质、本质及各种支持与优惠政策,才能增强自我发展能力,找到适合自己的生产经营方式,才能明白加入合作社对提高劳动生产率、规避农业生产风险、增加收益有很大的帮助,才能激发参与农民专业合作社的主动性与积极性。
(二)提高农民参合积极性
农民专业合作社发展离不开农民的参与,如何调动农民的积极性,主要有以下几方面内容:首先,推进合作社民主管理,发挥农民参加合作社的主体地位。加强合作社领导班子队伍的建设,增强合作社组织的创造力、凝聚力和战斗力。通过“一人一票”的投票制等方式,选好农民心中最理想的领导人。其次,实行透明化办公。合作社领导人应组织定期召开社员大会,就合作社运营情况、财务管理状况、重大事项的决策都应该在社员大会上作报告,让合作社的每一个成员都参与到合作社的管理中来,保障农民的知情权、决策权、参与权和监督权。三是通过召开村民大会、挂横幅、搞宣传、贴告示、与农民进行零距离交谈等多种形式来介绍合作社政策、典型案例及运作过程,动员广大农民参加合作社的热情,提高他们的积极性。四是加强土地流转。由于种粮的收入不高,青壮年又在外务工,留在农村的大多是 50 岁以上的老人,导致许多土地荒废。因此,鼓励农民以土地的形式入股农民专业合作社,提高他们加入合作社的积极性。
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结语
本文通过对农民专业合作社扶持政策进行梳理,从政策认知度、政策执行度、目标达成度、农民满意度这四个方面构建指标体系,运用调查问卷法和访谈法对农民专业合作社扶持政策的现状进行了定性和定量分析,得出了影响政策效果的关键因素。其中,农民的年龄、文化程度、对政策的认知度以及政府的宣传力度、农产品的销售渠道、人才培训等这些因素对政策效果影响比较明显,最后,针对存在的问题,提出了完善农民专业合作社发展的对策建议。
需要注意的是,文章虽然完成了论证,并得出了研究结论,但还存在以下两方面的极限:一是由于论文研究的是农民专业合作社扶持政策效果的研究,国内还尚未有这方面的指标体系,本文的指标体系是借鉴国内一些学者对政策评估标准的研究而建立的,总结出了政策认知度、政策执行度、目标达成度和农民满意度四个维度和 16 个指标,能否作为合作社政策效果评估还需要进一步论证。二是在样本选择上,由于自身条件的限制,对 H 县 13 个乡镇的农民专业合作社进行了随机调查,并未对 H 县的 493 个合作社逐一进行调查。针对以上的不足,期待有更多的相关研究进行补充和完善,最终形成一套标准的评价合作社政策效果的指标体系。
参考文献(略)
深度贫困地区农民专业合作社扶持政策效果研究——以H县为例
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Tag:MPA论文,农民专业合作社,扶持政策
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