MPA视角下延安市政府与社会资本合作(PPP)问题研究

对当前延安市政府与社会资本合作(PPP)所面临的问题进行了研究。从宏观数据来看,延安市 PPP 项目的实施在各行业间是不平衡的,在各行业内是不充分的。从微观层面来看,延安市政府与社会资本合作(PPP)中存在的问题包括物有所值评价形式化、财政承受力评估模糊、公众参与程度低、民营资本参与程度低、民营与国企被不公平对待、风险分担不合理、相关制度法规不完善、合同意识淡薄、政府信用透支。经定性分析后发现,造成这些问题的本质原因是当前延安市政府与社会资本合作(PPP)中存在的不公开、不公平、不守信的三种错误观念。

一、概念界定与理论基础

（一）概念界定
1.政府与社会资本合作(PPP)
PPP,Public Private Partnership,有被译成公共部门与私营部门伙伴关系,也有被译成政府与社会资本合作,或者是政企合作,又或者是特许经营。早在 PPP 概念被提出和发展以前,这一合作模式就己经被践行许久了,在实践中,各国也同样因具体情况的不同而对其有着不同的理解和诠释。国外较具有代表性的定义之一为民营化学者 E?S?萨瓦斯所做的相关界定,在他看来,PPP 就是公共部门与私营部门形成的伙伴关系,是政府和私人部门之间的多样化的安排,其结果是部分或全部传统上由政府承担的公共服务和基础设施建设转由私人部门来承担。PPP 这个概念产生并成熟于西方资本主义国家,因此,当前大多数对 PPP 的理解和释义都是基于西方资本主义性质的。我们是社会主义国家,我们是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济体制,考虑到适应我国国情,把 PPP 翻译成政府与社会资本合作或政企合作则更为贴切。本文采纳政府相关政策对“政府与社会资本合作”概念所作的界定,即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本,双方按照平等协商的原则订立合同,明确责、权、利关系,由社会资本提供公共服务,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应的价款,保证社会资本获得合理收益。
我国政府大力推广 PPP 是从 2014 年开始的,起初的目的也很简单明晰,缓解地方政府财政压力是其首要所在。通过 PPP 引进外资和本国民间资本,拓宽资金来源,让企业发挥专业优势并拿出资金来做合作项目,实现“小投入做大项目”,缓解地方政府财政压力,加快发展公共基础设施；激发市场活力是其次。PPP 有利于私营经济、金融资本和法律体系的发展,有利于激发市场活力；再者就是促进政府职能转变,通过引进社会资本的管理理念和专业技术,将一部分融资、设计、建造和经营的风险转移给社会资本承担,发挥企业的能动性和创造性,政府可以因此腾出精力和时间,从而把对项目的监管和控制放在首位；最后是想通过 PPP 来提高公共产品和服务的供给质量和供给效率,让专业的人来干专业的事,发挥企业的能动性和创造性,从而提高公共产品和公共服务的供给质量和供给效率。
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（二）理论基础
1.新公共服务理论
新公共服务理论是基于对新公共管理理论的反思和批判所建立的,有传承,也有扬弃。新公共服务理论认为政府应当始终把满足公共利益、服务于公众放在首位,其主要观点包括：政府的职能是服务,而不是“掌舵”。基于对新公共管理理论的批判,新公共服务理论认为,政府日益重要的角色就是要帮助公民表达和实现他们的共同利益,而不是试图通过对社会的控制或驾驭使社会朝着新的方向发展；公共利益是目标而非副产品。同样是基于批判,认为维护公共利益是政府的责任,公共利益是所追求的目标而不是副产品,确保公共利益居于主导地位；战略地思考,民主地行动。以公共利益为根本,有步骤有规划地去执行公众的意愿表达,通过各方的参与协作和努力,将政策和计划最有效地、最负责任地贯彻执行；服务于公民而不是顾客。基于批判,认为政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系；政府的责任并不是单一的,而是多样复杂的。关注市场发展的同时也应该关注社会价值、公民利益、政治行为准则和宪法以及法令；重视人而不只是生产率。提出要善待公众,善待组织人员,强调了人的重要性,即以人为本；超越企业家身份,重视公民权和公共事务。行政官员并不是其机构和项目的业务所有者,而是为公民所有,对于公共事务必须保持负责任的态度。
生活水平要提高,社会经济要发展,促进基础设施和公用事业发展的直接表现就是提供公共产品/服务,以往公共产品/服务都是由政府或其直接管控的国有企业来提供,但是经济学理论证明,这种传统模式(从提供者角度来看,就是用别人的钱来为别人办事)可能效率不高。政府与社会资本合作（PPP）作为政府在基础设施建设和公共服务领域参与治理的一种手段,为提高公共产品/服务供给质量和供给效率提供了可能性。同时,政府的服务性促使政府利用社会资本的逐利性,在胜任自己公共服务职能的同时也满足了相关企业利益,带动了市场经济的发展,又间接二次地满足了社会公众利益。因此, 政府与社会资本合作（PPP）的初衷符合新公共服务理论的基本理念倡导。
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二、延安市 PPP 项目实施现状

（一）我国 PPP 项目实施概况
此前,我国开展 PPP 项目实践大体有这四个阶段：第一阶段是 1995 年以前,我们主要在电厂、高速公路基础设施领域采用,主要目的在于通过项目来融资。1994年,国家计委选择包括广西来宾 B 电厂在内的五个 BOT 项目进行了合作投资建设的尝试。1995 年,对外经济贸易部颁布了《关于以 BOT 方式吸收外商投资有关问题的通知》。同年,国家计委、电力部和交通部联合颁布了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》,管理对象主要是一些港澳台商和国外资本,此《通知》在合作的基本原则上对合资建设经营进行了规定。
第二阶段是在 2001 年到 2008 年间,随着市场化进程的逐渐开启,我们开始在污水和垃圾处理、自来水、供热、燃气、地铁和路桥等领域引入,项目的投资者包括外资、国有资本和民资。2001 年 12 月,国家计委发布《关于促进和引导民间投资的若干意见》,提出“鼓励和引导民间投资参与污水和垃圾处理、供水、道路和桥梁等城市基础设施建设”。2002 年,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,指出“在供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施建设中吸引社会资本和外国资本的参与”。之后，2004 年,国务院颁布《关于投资体制改革的决定》,提出要“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”。随后,建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》,并发布了一系列不同领域的配套示范文本。然后紧接着,地方政府相继出台公用事业特许经营实施管理办法。2005 年2 月,国务院发布了《关于鼓励支持和引导个人私营等非公有制经济发展的若干意见》(国发〔2005〕3 号),我们称之为“旧 36 条”。2006 年,铁道部发布《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》,将铁路的建设、设备制造、运输、经营向非公有资本开放。这个阶段仍然处于法规制度的萌芽期,所以依然存在着特许经营合同性质模糊、合同设计粗浅、风险分担不合理、利益分配不均以及监督管理不到位等问题。

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（二）延安市 PPP 项目存在的问题
1.物有所值评价形式化
延安市 PPP 项目的物有所值定性分析的主要政策依据同样也是《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）、《PPP 物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167 号）等国家相关规定,仍然是以定性评价为主,鼓励开展定量评价。分析重点集中在此项目采用 PPP 模式与采用传统采购模式相比,能否降低成本、增加供给、优化风险分配、提高效率、促进创新和有效落实政府采购政策等。
清华大学建设管理系教授王守清关于物有所值评价提到过这样一个事例,曾有某公路的项目评审,根据测算,如果做成 PPP 模式,整个特许经营期政府需要支出 80亿,但是如果用传统政府投资模式来做,只需要 50 亿。因此这个项目如果做 PPP 是不值得的,但是政府又确实没钱,同时百姓又迫切需要这个项目。有关官员就问他怎么能让这个项目通过物有所值评审。通过商议,决定把此项目带来的一些外部效益纳入进来,即如果不做 PPP ,那就要再等五年、十年才能有这条路,由此可能带来的环境污染、出行时间长、老百姓幸福感差等问题,因此,可以把由此带来的外部效益折算为钱,然后再与传统模式做比较,这样一来,一些不物有所值的 PPP 项目经过人为操作后也可以通过物有所值评价。

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三、延安市 PPP 问题的原因分析………………………25
（一）不公开的错误观念………………………25
（二）不公平的错误观念…………………………26
（三）不守信的错误观念…………………26
四、延安市 PPP 理念借鉴………………………27
（一）循名责实………………………27
1.严格审核可行性论证……………………28
2.完善公众参与和信息披露机制…………………28

四、延安市 PPP 理念借鉴

（一）循名责实
依法行政背景下,法家代表人物韩非子在其著作《韩非子》中提出的一系列法制思想,古为今用,依然有很大的借鉴和学习意义。其中的循名责实思想是韩非子法制思想主张中用术的基本理念,对于延安市政府与社会资本合作(PPP)中存在的不公开的错误观念,可以借鉴韩非子的循名责实思想。《韩非子》中《主道》篇提到：“有言者自为名,有事者自为行,行名参同,归之其情”(有进言的就叫他自己来论证他的言论,有办事的就要求他在实践上符合他的主张,言论和行动参合会同起来,言与事就都能显露出真实性)。《南面》篇提到：“言无端末辩无所验者,此言之责也；以不言避责持重位者,此不言之责也。人主使人臣言者必知其端以责其实,不言者必问其取舍以为之责,言、默则皆有责也。”(说话无头无尾、辩词无从验证的,这就是说话的责任；用不说话来逃避责任,保持重要权位的,这就是不说话的责任。人臣发言,就考究他言论上的论证是否合理,督责他的行动是否符合事实；不发言,沉默避事,就必须追问他怎么取舍,发言与沉默都要受到监督和问责)。《二柄》篇中又提到：“功当其事,事当其言则赏。功不当其事,事不当其言则罚。故群臣其言大而功小者罚,非罚小功也,罚功不当名也。群臣其言小而功大者亦罚,非不悦大功也,以为不当名也,害甚于有大功,故罚”(功效符合职事, 职事符合言论,就赏；功效不符合职事,职事不符合言论,就罚。所以群臣言大功小的要罚,这不是要罚小功,而是要罚名不副实,功效不符合言论。群臣言小功大的也要罚,这不是对大功不喜欢,而是认为功效不符合言论的危害超过了所建大功,所以要罚)。韩非子认为,群臣各自应该做什么事、取得什么样的成绩,要让臣子自己提出预案和规划,君主的责任就是考核臣子做事的结果,如果成就与预案吻合,就奖赏；如果不吻合,就惩罚。臣子“言大功小”要受罚,而“言小功大”同样也要受罚,因为,功名不吻合的危害最大,不能以获得大成就来掩盖其违法的危害。
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结论
本文基于新公共服务理论、多中心治理理论和 PPP 基本理念,从行政管理学科视角出发,以陕西省延安市为对象,对当前延安市政府与社会资本合作(PPP)所面临的问题进行了研究。从宏观数据来看,延安市 PPP 项目的实施在各行业间是不平衡的,在各行业内是不充分的。从微观层面来看,延安市政府与社会资本合作(PPP)中存在的问题包括物有所值评价形式化、财政承受力评估模糊、公众参与程度低、民营资本参与程度低、民营与国企被不公平对待、风险分担不合理、相关制度法规不完善、合同意识淡薄、政府信用透支。经定性分析后发现,造成这些问题的本质原因是当前延安市政府与社会资本合作(PPP)中存在的不公开、不公平、不守信的三种错误观念。
“欲修其身,先正其心；欲正其心,先诚其意”。对于不公开的错误观念,借鉴《韩非子》的循名责实思想,对于问题的纠正,一是严格审核可行性论证,二是完善公众参与和信息披露机制,三是优化监督问责机制。对于不公平的错误观念,借鉴《大学》中的絜矩之道,对于问题的纠正,一是公平对待民营和国企,二是实现双方合理地风险分担,三是处理具体矛盾时换位思考,四是利益分配时换位思考。对于不守信的错误观念,借鉴我国古代的契约精神,对于问题的纠正,一是提倡和发扬契约精神,二是从始至终遵守合同规定,三是完善 PPP 相关制度和规定。最后再进行了一定程度的理念优化,认为对于延安市政府与社会资本合作(PPP)问题的处理,循名责实、絜矩之道、契约精神三者三位一体,并且相互作用。
参考文献（略）