第一章 绪论
第一节 研究背景及研究意义
一、 研究背景
2007 年，中共中央国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，该通知意味着农村低保制度在我国全面展开实施。农村低保制度的建立，维护了生活困难农户的基本生存权益，缓和了贫富差距所引发的社会矛盾，在保障群众生活，维护社会稳定，促进社会和谐等方面起到了关键性的作用。
我国农村低保制度在实施之初，出现了低保政策目标群体的瞄准偏差的问题，出现了一定范围的漏保和错保，低保资金遭到了基层干部的拦截，地方官员腐败现象流行，社会不稳定等问题，使得真正贫困的人群没有享受到基本生活保障。基于农村低保政策在实施中存在的难题，中央和地方政府不断从技术手段和监督体制等方面完善低保的政策执行。例如县区级民政局建立了家庭经济情况信息核对平台，能够与省平台互通，实现多部门协调合作、信息共享，精准核对低保申请家庭的经济情况，且创新出了多维度贫困测量方法；在监管上，加大对行政工作人员、资金的发放以及低保户的动态监管力度，结合了定期核对和不定期的抽查的监督方式。截止至今，低保政策保障了大多数贫困家庭的基本生活，同时整合了低保户在医疗教育就业住房等方面享有优待的救助项目，充分发挥了其兜底保障民生的作用。
十八大以来中央加大反腐力度，在十八届三中全会上提出了反腐倡廉的改革方针，一方面是权力的运行制约，另一方面是监督管理机制的完善，中央纪律检查委员会开展了一系列的反腐败工作，组织机构的合并，前后出台了《八项规定》、《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》等政策。在这样高压的反腐环境下，民政部门也紧张起来了，在低保政策执行中收紧了低保的纳入标准。2014 年福建省人民政府办公厅出台的闽政办 165 号文：《关于严禁直接将任何群体或个人纳入最低生活保障范围的通知》，紧跟中央反腐步伐，严格执行低保政策，低保纳入标准提高，同时清退一大批不符合低保标准的群众。
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第二节 文献综述
一、低保政策执行中的目标治理
近几年，涌现出了大量的文献，都聚焦于把低保政策当做是社会目标治理的工具。低保本身作为一项救济手段，但是在其具体执行中，在多重因素影响下会产生许多“闹事”农村居民，基层政府会基于“稳定压倒一切”的政治原则，自然而然的就将低保政策演变成为了维护稳定的治理手段（郭亮，2009）。李迎生（2017）认为低保政策在乡村治理中充当着维稳的工具。印子（2014）提出治理消解行政是农村政策执行偏差的实质原因，这是由于地方政府优先排序，选择性执行政策的一个后果，以致于让一线政策替代了二线政策，违背了低保政策原本的行政目标，政策往往为上级政府所重视的目标所替代（Riccucci，2004）①。雷望红（2019）也赞同此观点，她基于推拉理论分析地方政府在政策执行过程中通过政策吸纳，使得农村低保政策变成政策配角或政策便车。但是他们同样的是在对中西部的调研后得出的看法，具体到东部沿海地区或者其他的地区还有待考量。
分税制改革的同时也导致社会治理中行政手段的改变。分税制改革表面是改革国家和农民的关系，实际上是对基层政府的改革（周飞舟，
2006）。刘燕舞（2008）实地调研后认为是在取消农业税改革后，低保才逐渐成为治理乡村的工具的。刘涛（2008）也认同刘燕舞的观点，农业税的取消意味着维系乡村治理的资源断了，而低保制度的出现，从某种程度上看是一种替代，低保制度在具体的实施过程中，转换成为了乡村干部对乡村社会秩序进行整理的治理手段②。魏程琳（2014）通过实地调研提出在农村形成的新的低保观念，低保成为地方干部的工作手段和治理资源以及低保的伦理属性被剔除。学者认为公务员遴选的标准不统一不明确、基层治理所需的人力资源和物质资源缺乏、是导致农村低保错误分配的主要原因（耿羽，2012 ）。
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第二章 理论基础与分析框架
第一节 相关概念
一、制度性错保
低保制度的错保问题可分为制度性错保和实际错保两种情况。制度性错保是指将不符合现行制度制定的低保标准的人员纳入了低保，而实际错保是指将非贫困者纳入了低保①。在这里，我们所说的错保普遍指的是制度性错保，即将不符合低保标准的人群纳入低保救助范围内，在过去低保管理不够严格规范，比如在识别低保对象时运用的经济调查手段不严格或者是申请对象的隐瞒经济收入，监管核查不到位等原因将这一部分群体纳入低保，目前类似的情况基本都已经清退了，但是仍然存在一部分特殊的制度性错保对象无法清退，在下文我们将进行具体分析。
二、压力型体制
压力型体制实际上是指中央分权后，上级政府对下级政府的行政压力。县、乡一级政府面对的来自上级政府的压力，其为了实现地方经济的发展，完成上级下达的各项经济衡量指标而采取的目标任务层层下发，压力层层下达施加的一种组织管理方式。压力型体制依靠的是中国传统的官僚体制运行，上级政府对下级政府下发的各种指标和压力，各级政府把这些任务指标层层下发到下级组织和个人，责令其在规定时间内完成，并进行经济和政治上的奖惩。但由于这些任务中一些主要部分主要采取的是一票否决权，即某一项指标没有实现，
则全年的绩效归零②。因此，各级组织其实是在这样的一种体制下运行的，组织的运作都是以压力型体制为框架的，且各级组织的压力是从上到下层层施加的。
改革开放后，县一级政府工作主要围绕着经济赶超，同时保证计划生育和社会稳定，但是计划生育和社会稳定的评价方式具有一票否决权，所以基层政府在发展经济的同时也要保证这两项指标的完成。在压力型体制下，指标的完成与否关乎官员的绩效与考评，所以导致下级政府在政策落实中往往采取了选择性执行，去选择与绩效挂钩的任务优先完成，将其置于一级政策的位置，而其他政策就相应的置于次级地位。
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第二节 理论基础
一、 福利治理
“福利”一词意为幸福、福祉和繁荣，现代普遍意思是美好的生活状态，泛指人们追求美好生活的条件和环境等因素①。而福利治理，从本质上来讲，是一种将“治理”的理念与方法运用到“福利”的领域中，即可理解为通过福利来治理社会，也可理解为治理成为福利社会，使社会美好和谐。福利治理的终极目标是使人民远离贫困，摆脱生存困境，保障人民的基本生活，促进民生福祉繁荣，且在此过程中推进国家治理能力现代化的进程，推进社会治理体系的完善，使得整个社会的和谐发展②。
20 世纪末以来，福利治理出现了新的定义，也就是将治理的理念融入社会福利的提供领域，福利治理不单是以往的对社会福利服务的提供，社会福利也成为了国家社会治理的工具，福利治理的出发点不一样。福利治理，其实质就是将“治理”的理念融入福利保障实践中（Merrien,1998）③。也就是李迎生（2018）所说的，福利治理包含两重意涵，第一重意涵的福利治理，是对福利的治理，为实现福利治理目标所产生的多元主体之间的相互作用，其关键点在于维护贫困人群的生存权益，满足其生活的现实需要。从这一点看，低保政策的目标群体就定位于生活贫困的人群。第二重意涵的福利治理，是以福利来治理，政府运用福利政策、福利资源来治理社会，其目标主要是为了维护社会和谐、稳定，或者为其他治理目标所需要④。福利治理的两个核心观点是参与和分权，也就是多元化与分散化，倡导社会共同责任，社会多元主体分担政府单一承担社会福利的责任。分权主要指的是权责下放，可以发生在政府内部层面，打破中央政府垄断，由中央政府转移至地方政府政府，也可将福利服务提供责任转移给市场，资源分散至社会。参与指的是福利政策的享有者积极参与到福利相关制度的决策过程中。并非要求政府和市场要提供福利，但是社会学家通常将福利分配等同于政府的社会政策①。
从西方的福利研究来看，福利治理理论庞杂，难成一家，尚未形成一个权威的理论体系但其发展历史却十分久远。“福利制度”最早起源于英国的《贝弗里奇报告》，其中阐述的福利被概括为“3U”普享性原则（Universality）、统一性原则（Unity）、均一性原则（Uniformity）。贝弗里奇式的公民给付，它向所有人提供相同数量的基本的给付，是最低标准的给付。《贝弗里奇报告》中谈到通过英国的调查，得出结论：只有通过社会保险和依据家庭收入进行再分配才能实现福利治理②。
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第三章 农村低保政策执行的路径演化........................... 19
第一节 农村低保政策宽纳入阶段（2004 -2008 年）分析.............................19
一、 价值倾向：宁错勿漏.......................19
二、 推进策略：规范管理..............................21
第四章 福利治理视域下的泉港区农村低保政策执行分析................................. 33
第一节 案例选择及背景介绍...........................33
一、 案例选择与背景介绍.................................33
二、 泉港区农村低保政策执行的基本概况............................34
第五章 基于福利治理的农村低保政策执行的优化路径................. 53
第一节 宏观路径...........................53
一、 完善低保政策的制定工作.........................53
二、 出台补偿条例...............................53
第五章 基于福利治理的农村低保政策执行的优化路径
第一节 宏观路径
一、完善低保政策的制定工作
由于上级政府对于保障对象实际情况的不够了解，其制定的政策往往具有模糊性，并非普遍适用各个省域，上级政府的政策条文往往是起到指引把握方向的作用。而基层政府所要做的就是对政策内容熟知和了解，要具体问题具体分析，做出适应本土执行环境的指示。在拥有强大、便捷的数据核对平台的支持下，更应该多关注群众的实际情况，不能让执行流于数据表面，让数据整合占据了基层工作的大部分精力。在制定政策时，在做好实地调研的情况下，还应组织听证会，参会人员应包括基层工作人员以及专家小组等，将理论与实践相结合才能从根本上解决政策执行问题。
二、出台补偿条例
在调研中我们发现，在政府的社会治理过程中，普遍存在地方发展任务与维护社会稳定任务，两者之间的冲突，那么针对冲突的处理办法还未完善。对于低保对象中历史遗留问题还应当出台专门的政策来处理，针对低保政策被当做其他政策的弥补工具，在上级目标设定与下级执行力的矛盾下，应出台政策执行不同情况下的补偿条例，尽量不占用其他政策资源。加强不同政策间的衔接和整合，在低保制度与其他社会救助政策联合救助下，防止救助福利重叠而造成的福利依赖。
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第六章 结论与讨论
第一节 研究结论
本文通过对泉港区乡镇的实地调研，分析发现福利治理下的低保政策执行存在多重治理逻辑，多重治理逻辑导致了制度性的错保对象无法被清退，包括维稳、选择性执行、向上负责、乡村场域的自由裁量治理逻辑。在执行层面，组织之间的运行机制导致基层政府在执行时出现维稳逻辑，以及上级政府的目标设定—绩效考核压力下，下级政府因执行力不足而产生的选择性执行的治理逻辑；在监督层面下，面对横纵监督的双重压力，基层政府往往选择“向上负责”的治理逻辑；在执行环境层面，强调在不同的乡村环境下，基层官员自由裁量的治理逻辑在低保政策执行中的使用。且多重治理逻辑呈现出以向上负责的治理逻辑为主导，以其他治理逻辑为辅的从属关系，同时，基层福利的多重治理逻辑也具有时序差异性的特征。
在纵向分析链条上，政策的执行处于我国特有的压力型体制的组织运作机制下，组织要素的整合与运作相对复杂，加之执行环境是乡村场域，更具有复杂性和本土性；在横向的监督层面的分析链条上，主要是考虑乡镇政府所面临的来自上级民政部门的目标考核的监督以及来自纪检部门对违反制度规定的操作的监督和问责。
农村低保政策的执行在多重治理逻辑下，目前执行情况基本符合政策规定，针对几类历史遗留问题，当地政府也重申制度规定，对这类人群进行逐一排查，将不符合低保纳入条件的人群给予清退。农村低保政策执行离不开组织之间运行机制与组织外部的执行场域的配合。这自然就要求基层工作人员配备充足，基层是政策执行的主要战场，许多复杂的问题仍然需要依靠人员去完成。
习近平总书记强调，基层是一切工作的落脚点。社会治理工作的重心必须落实到基层当中去，农村社会治理，要从源头化解农村社会矛盾，提高治理能力现代化，完善组织领导体制。从总体上看，我国的社会治理体系在不断完善，即使仍然存在社会矛盾，但人民群众对社会治理的参与更加积极，处理社会矛盾的方式也越来越多样化和人性化，从之前单一的治理方式逐步转变为多元化的双向互动方式，更加注重治理技术的提升和协同治理。地方政府的多重治理逻辑其实就是是国家治理体系逐步完善的一个进步的表现。
参考文献（略）