第一章 导论
1.1 论文选题的背景与意义
1.1.1 选题的背景
当前，全世界贫困人口持续增加，由于社会主义新农村建设步伐的加快，我国农村贫困人口数量不断下降，人口也在不断减少。我们在肯定发展成绩的同时，也应看到，尚未脱贫的这部分贫困人口恰恰也是最难脱贫的群体，与此并存的是，城乡收入差距在不断扩大，社会阶层分化加剧，相对贫困成为一个严峻的社会问题。农村的贫困问题要想得到彻底解决必须标本兼治，如果农村的社会保障机制不断健全，政府为农村居民提供的基本公共服务和生活保障不断得到优化，农村相对贫困人口也将逐步减少。我国当前在此方面的研究已经取得突破性成果，但是也存在很多不足和待改进之处。今后的发展趋势，是怎样构建适合我国国情的，科学合理的农村低保制度，推动我国农村低保不断发展完善。
1.1.2 选题的意义
农村最低生活保障（以下简称“农村低保”）作为农村社会保障体系的重要组成部分，是党和政府惠民泽民的重大民生工程，最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度。农村低保是农村社会保障框架的支柱，在我国社会保障特别是农村社会保障的发展与完善中起着举足轻重的作用。建立农村低保制度，是消除城乡二元化差异、构建有中国特色的社会主义和谐社会的重要举措。本文力图通过我国当前农村低保形势和特点，结合对当地低保政策执行现状这个小环境的分析，剖析当前农村低保执行中存在的缺陷，提出相关对策建议，确保农村低保政策不折不扣落到实处，为保障贫困农民生活架好最后一道“安全网”。
1.2 国内关于农村低保的研究
客观的说，建国以来围绕城市低保的研究，参与的学者众多，通过实证调研收集的材料丰富详实，形成的研究成果也颇为壮观。但关注农村低保的学者则较少，实证的调查研究更是少之又少，形成的研究成果也多倾向于宏观倡导和感性批判，缺乏深入的理性分析和符合中国国情的建设性对策。近年来，研究农村低保的学人在研究的方法和路径选择上发生了较大转变，分析问题注重一针见血，对策建议侧重入木三分，使农村低保制度的研究渐呈向荣之势。当前，学者的研究主要关注两个方面，即当前农村低保制度存在的主要问题和解决问题的思路对策。郑功成、徐嘉辉、吕学静、张国华等学者就认为，我国目前农村低保制度存在的最主要的发展障碍在于缺失立法上的保障，没有在立法层面为农村低保制度创造更具强制性的实施和完善环境，没有建立起更具威慑性的考核和责任追究机制，致使农村低保制度在落实上各自为战，自说自圆，出现问题则百般推责，怨声载道，牢骚满腹，似如事不关已。因此，当前最为紧要的是尽快建立起完善的农村低保法律保障体系，真正实现农村低保制度有法可依、于法有据、违法必究、究之有责。①邓大松、林志达、韩震、袁飞、胡金、徐斌林、唐亚武等学者则指出，资金不足一直是制约农村低保制度不能健康快速发展的关键因素。与城市低保资金不同，农村低保资金主要依赖地方财政，而且更多的是县市级财政，省级和中央财政支持有限，这就使得相当部分财状况不好的县市根本没有能力做好农村低保工作，特别是分税制改革后，部分省级财政力不从心，中央财政多数情况下又杯水车薪，这更使得贫困县市的低保工作雪上加霜，而且资金的不足又直接影响了低保对象和低保标准的确定，牵一发而动全身，整体上的低保工作不可能发展良好。②焦克源、张婷等学者认为，由于低保制度本身存在法制性障碍，再加上实践运行中管理不到位，使得拼保、轮保、套保、人情保等异化了的低保运行现象普遍存在，严重扭曲了低保制度本应具有的贫困群体救助功能，使低保工作沦为操纵者手中的玩物；③贺雪峰、刘勤等学者则指出，由于管理制度不健全，使得骗保、漏保等现象层出不穷，违法违纪大量增加；李文新从农村人口流动性角度指出，农村人口流动频繁，客观上加大了低保工作的管理难度，对低保工作人员的工作水平提出了更高的要求；洪凯则从低保经费保障不力的方面指出，低保经费的不足不但影响了低保工作人员的工作积极性，加大了工作难度，而且也为低保工作人员变向执行低保政策提供了发挥的空间，反过来增加了低保工作的乱象；④刘琳、王志凌、左先华等学人则更显明的指出，管理的失范促使了农村低保工作的粗放化和制度执行不统一；财政部农村低保制度研究课题组、贺大姣则从不同的角度揭示了管理的落后助推了农村低保制度运行的随意性。
第二章 农村低保制度概述
农村最低生活保障制度（下称农村低保制度）是对年收入低于最低生活保障标准的贫困人口，按最低生活标准实行定期差额补助的一种制度安排。⑩该制度是在农村特困群众定期定量生活救济制度基础上逐步发展和完善的一项规范化的社会救助制度。长期以来，受理念、经济、城乡二无管理模式等多种因素的影响，我国的农村低保制度一直没有实现较好的发展，甚至在很长一段时间内还处于停滞不前的窘境。进入九十年代中期以后，随着域外立法例的引进和具体制度的传入，加之国人对我国农村社会保障制度的反思，越来越多的人开始在理论、立法、执法、区域性差异等方面密切关注农村低保制度的建设与完善，我国农村低保制度开始进入制度化、规范化、科学化的发展轨道。
2.1 农村低保制度的建立与发展
我国农村低保制度的发展可以说经历了从无到有，从试点到推广，从政策性临时调整到政策性稳步规范，从方法探索到经验总结、制度成型、立法呼吁的波澜之路，期间虽坎坎坷坷，曲曲折折，但确始终在沿着正确的道路不断推进。建国初期，中国社会处于“破旧立新、战后重建、稳固政权”的过渡时期，在这种背景下，顺利地修复并完善一项制度是非常困难的，更不用说理性地建立并推行一项新制度。因此，农村低保制度，甚至连城市居民保障制度都没有通过正式的立法或政策规范加以确立，在制度层面上实属空白。但当时现实的国情却迫使党和国家必须采取一些措施解决严重的如饥民、流民、灾民、难民及孤寡残幼等社会极度贫困群众的生存、生活问题。实践也证明，在那个时代，党和国家也非常重视部分特困群众的生存、生活问题，虽然在制度上没有形成相应的救助机制，但却采取了一些具体且有效的紧急救济措施，如召开人民救济代表会议，并确立了“政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则，随后，又通过向困难群众发放救济款物、发动慈善募捐、妥善安置流民等具体救济方法救助了相当一部分困难群众。
第三章 农村低保制度运行的现状及存在的问题.... 14
3.1 农村低保运行的现状..... 14
3.1.1 农村低保制度运行的整体概况 ...... 14
3.1.2 呈现的基本特点 ........ 14
3.2 存在的问题及原因分析........ 15
3.2.1 当前农村低保制度存在的主要问题 ....... 15
3.2.2 问题的原因分析 ........ 18
第 4 章 滨州经济开发区农村低保的实证分析..... 22
4.1 滨州经济开发区农村发展概况....... 22
4.2 滨州经济开发区农村低保的实施现状...... 23
4.3 滨州经济开发区农村低保的成果与问题 .... 25
第 5 章 农村低保发展与完善的对策建议 .... 30
5.1 对农村低保发展和完善提出的对策和建议 ....... 30
结论
农村低保保障标准是否合理关系着这项民生政策是否能落到实处、发挥应有的作用，保障标准过低，解决不了低保对象的生活需求，标准过高，容易造成资源浪费，增加政府财政负担，并且容易使保障对象产生依赖心理，不利于其自身发展，结合滨州经济开发区低保实际，对农村低保标准的制定，有以下构想：一是统筹考虑，科学制定本地农村低保标准。在标准制定过程中，要综合考虑各方面因素，如维持基本生活所需资金、当地物价水平、人均收入、地方政府财力状况，合理确定保障对象和补助标准。在实施农村最低生活保障制度的过程中，严格规范操作程序，坚持公开、公正、公平原则，确保农村特困户享受到最低生活保障，让广大人民群众满意。二是划定统一标准，准确核算农户家庭年人均纯收入。根据滨州经济开发区农村低保实施过程中的实证分析，建议今后各地在制定低保标准的过程中，将求学、就医等需求考虑在内，并且要考虑物价变动因素，低保标准应根据物价变动情况作出适当调整。三是建议在确定低保保障标准的过程中，实行差别保障标准，即不同类型的低保对象实施不同的保障标准，无劳动能力者应该实施全保，部分劳动能力者，实施差额保障，由劳动能力者在暂时保障其基本生活的基础上，鼓励并帮助提供就业机会，逐步降低保障标准，直至退出低保对象范围。
“授之以鱼不如授之以渔”，单纯对贫困人口进行资金上的救助而不去鼓励和帮助他们尽自己努力脱贫致富，会造成“养懒汉”的现象，对扶贫资金的需求将长期位于较高的水平，加剧资金不足与需求旺盛的矛盾。要积极帮助和引导贫困人群艰苦奋斗、勤俭持家、生产自救，因地制宜发展经济，逐步摆脱贫穷。要为贫困群众提供就业信息或岗位，结合他们个人特点为他们提供脱贫致富建议，在劳动、生产和工作上予以帮助。
参考文献
[1]吕萍，于海汛等.山东省财政社会保障文献选编 [M].北京：经济科学出版社，2009
[2]谢旭人.中国财政发展改革[M].北京：中国财政经济出版社，2011
[3]赵曼.社会保障 [M].北京：中国财政经济出版社，2006
[4]孙文基.建立和完善农村社会保障制度[M].北京：社会科学文献出版社，2006
[5]何春雷.社会保障制度的国际比较[M].北京：法律出版社，2001
[6]成思危主编.中国社会保障体系的改革与完善[M].北京：民主与建设出版社，2000
[7]郑成功.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002
[8]何春雷.当代德国社会保障制度[M].北京：法律出版社，2001
[9]2002 中国劳动与社会保障发展研究报告[M].北京：中国财政经济出版社，2002
[10]牛文光.美国社会保障制度的发展[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2004