1 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
1.城市湿地系统面临巨大威胁，湿地保护修复工作成为生态文明建设布局中的重要组成部分
改革开放 40 年来，我国在各领域取得了举世瞩目的成就，但经济发展的同时带来的生态环境问题也日益突出，其中湿地占用及湿地的水环境、土壤污染也是目前我国一项重大的环境问题。湿地与森林、海洋并称地球的三大生态系统，在生态平衡中起重非常重要的作用，被中外学者称作“地球之肾”。城市湿地作为一种特殊的湿地资源在优化城市公共空间、调节区域气候、蓄积水源、改善水质和维护生物多样性等方面发挥着重要的功能，从新近统计的两次全国湿地资源调查数据显示，中国的自然湿地总面积在 2003 年-2013 年 10 年内减少了 339 .63万公顷，减少率为 8.82%（我国湿地资源 10 年一次全国调查统计），尤其是城市湿地资源逐年减少，污染不断显现。伴随着城镇化建设的推进和人口的集聚效应，规模巨大的建筑群与工业企业不断挤占和污染城市湿地，这直接导致了城市湿地系统面临遭受破坏的威胁。
党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，十九大将实施重大生态修复工程作为生态文明建设的重大部署，湿地生态修复工程是部署中的重中之重， 是维护生态安全的战略支撑。2016 年，国家办公厅出台《关于印发湿地保护修复制度方案的通知》，在基本原则一章中强调：要坚持以成效为重、严格考核的原则，把湿地保护、恢复成效归入到省市县各级政府领导干部责任考评体系中，明确奖惩制度，严格执行，并在“十三五”国家湿地保护实施规划（以下简称“规划”）中指出：控制湿地总面积，在 2020 年，我国湿地总面积不少于八亿亩，其次，自然湿地总面积不少于七亿亩，新增加湿地面积三百万亩，湿地保护率提高到 50%以上；十九大以来习近平总书记密切关注长江经济带生态环境保护工作，并连续数周实地查看了近几年长江经济带沿线湿地保护、绿道建设、污染源治理等污染防治情况，且在 2018 年 5 月全国生态保护大会上将生态环境保护部署由“千年大计”上升至我国的“根本大计”，这都为湿地资源保护、修复提供了有力的契机。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
1、湿地公园项目绩效审计研究现状
湿地公园项目绩效审计作为公共投资项目绩效审计的一部分，目前学者们把这一特殊公共投资项目作为具体研究对象的绩效审计的相关研究较少，鉴于湿地公园项目的属性及特征，本文结合公共投资项目、公共环境项目绩效审计的研究，对湿地公园项目绩效审计相关研究进行综述。
（1）公共投资项目绩效审计研究
国际上在公共投资项目绩效审计方面的研究主要围绕着“3E”审计。Guthrie,J.E.和 Parker,L.D.（1999)认为，应评价投资与服务的效率性、效果性，对公共工程项目的绩效实施审计监督。Sameer T.Mustafa,Nourhene Ben Youssef（2010）将公共工程绩效审计定义为：按照确定的目的，依据政府审计准则(GAGAS)和一定的审计方法，选取特定的审计程序，收集并获取审计证据，对特定公共工程项目的经济性、效率性与效果性进行评价、监督，它是监督公共资金是否有效合理利用的一种重要手段。C.S.Leung ,C.F.Cheung,K.F.Chu（2010 )指出通过实施公共工程绩效审计，能有效提高公共资源的安全使用效率并规范市场投资经济行为，有益于完善机构管理职能，有利于规避一定的风险隐患。Paul, Colin 和 Robyn (2008)等指出应对项目设计、项目实施过程进行重点监控，其审计的主要内容是项目计划或建设程序是否合理、有无存在由于施工延期或者临时加大成本致使公共项目质量不达标或预期目标未实现、已完工项目使用的有效性情况。目前随着审计理念的提升，有些学者在“3E”基础上提出环保性和公平性，形成“5E”理论，丰富了之前的研究。
（2）公共环境项目绩效审计研究
公共环境项目绩效审计是环境绩效审计的重要构成部分，相关研究始于 20世纪 70 年代后期，1995 年环境审计制定了 IS014000 标准，逐步成为国际通行使用的标准。同年，最高国际审计组织出台一部对环境项目绩效审计理论发展具有指导性意义的著作：《从环境视角进行审计活动的指南》，在指南中提出公共环境项目绩效审计包括:对是否实现开展环境保护项目的最初目的进行审计；对完成项目目标期间是否产生环境影响等新问题审计；对项目实施情况检查时遇到的持续性问题，应再次进行评估；对环境保护工程进行成本效益分析。
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2 相关概念界定及理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 湿地
湿地是地理学术语，它指地球上陆地系统和水生生态系统之间的过渡性地域，为介于水陆之间独特的生态系统。它与周边临近的生态有着紧密的关系。国际上学者们依据不同的角度与区域特征而对湿地提出了不一样的定义，有狭义与广义两种，在湿地科学相关研究中往往采用后者。国际《湿地公约》将湿地（定义）的水深界限定为 6m。
湿地分为河流型、湖泊型、河口型、沼泽型湿地，也有天然湿地和人工湿地之分，其中近年来全国范围内的湿地公园项目就是一种半人工的特殊类型的城市湿地。它既是一个独立的研究区域和对象，也是城市可持续发展的重要影响要素之一。国外学者朝雒蒙较早将湿地类型分成城市湿地与非城市湿地。吴丰林等(2007)将位于城市区域附近，受城市影响，在生态学功能服务与属性等层面已经大大不同于原始天然湿地的湿地区域称为城市湿地。
目前我国开展的湿地保护修复相关项目主要有建立国家公园、湿地自然保护区、湿地公园、水产种质资源保护区、海洋特别保护区等方式。其中湿地公园是作为城市湿地保护修复的主要方式。
2.1.2 政府绩效审计
政府绩效审计是国家审计机构对政府及其所属企事业单位所发生的经济活动进行的经济性、效率性和效果性进行审查和评价。从政府绩效审计的评价层次分析分为：公共部门绩效审计、公共项目绩效审计和公共资源绩效审计。公共项目绩效审计又称作公共投资项目绩效审计，一般不多加区别。其审计评价的对象通常是以政府公共资金投资为主的公共服务项目，例如公共交通项目、基建项目、环境保护项目。公共投资项目绩效审计指政府审计机构使用项目审计相关的程序与方法对项目涉及到的经济事项的“3E”性实施审计，并依据适用的标准进行评价的过程。审查的重点包括对项目决策、建设过程、项目产出三部分，具体又涵盖决策评价、公共资金筹集和使用评价、项目组织管理评价、项目投资效益评价几个方面。在合规性审计基础评价项目绩效，评价预期目标实现程度。找出影响绩效低下的因素并提供对策建议。
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2.2 理论基础
2.2.1 可持续发展理论
可持续性的理念最早属于生态学的观点范畴，强调生态的可持续性，后被引用到经济学和社会学中。上世纪 50-60 年代，随着技术的不断进步，人们对资源的掠夺式开发，长期的掠夺、无序发展带来了自然系统的破坏，一个个令人们头疼的全新问题不断出现。世界人口的持续增长、城镇化的不断推进更加剧了人类活动对生态环境的损害性，面对经济增长、城镇化、自然资源等因素形成的环境问题下，公众开始对社会、经济的发展方式进行了反思与思考，并逐渐在全国范围内引发了对于发展观念的研讨。1972 年，一个国际学术团体发表了《增长的极限》的报告，着重阐述“合理、持久、均衡发展”的理论要素，受到了国际各个组织的重视，1987 年联合国环境发展委员会，正式提出可持续性发展概念，把可持续发展定义为“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。
可持续发展是人类对社会发展过程反思的思想产物，要求发展要关注人类需求和生态和谐，关注公平，寻求人与自然共赢。可持续性发展虽源自于环境保护问题，但目前已经涉及到经济、生态、社会各领域内的发展问题。经济的可持续发展要求发展要保持数量，更要注重经济发展的质量，提高经济活动地效益，减少资源浪费。环境的可持续性发展强调发展要考虑自然承载力，从而可持续性的使用自然资源。社会的可持续性发展即强调要注重公众各项需求，改善生活质量，创造各方面共同发展的社会环境。
根据可持续发展理论，对于湿地资源管理要坚持可持续发展观，不仅关注经济需求、发展，保证湿地资源有效保护、合理利用，这就要求是湿地保护修复活动要追求资源效益的最大化，包括湿地资源的利用率；湿地保护修复公共资金、公共土地利用的经济性、效益性；湿地项目的环境性、可持续性等。为了更好地实现湿地保护修复，维护公共资金安全，可持续性发展理论要求我们要以外部监督视角，通过审计发现湿地资源管理活动中存在的问题与可增值性，在开展公共项目绩效审计时，把湿地资源保护、开发，专项资金利用作为一个重要审计内容，并在审计目标设定时给予体现。
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3Y 县湿地公园项目审计现状 ...................................... 15
3.1 审计内容单一 ................................. 153.2Y 县湿地公园项目绩效审计需求加大 .............................. 15
4Y 县湿地公园项目绩效审计的思路设计 .......................... 17
4.1 总体思路分析 ......................... 17
4.2 具体实施框架 ............................ 18
5 Y 县湿地公园项目绩效审计实施和评价 ......................... 26
5.1 项目投资决策审计 .......................... 26
5.2 公共资源使用审计 ............................ 27
6 Y 县湿地公园项目绩效审计发现的问题及审计建议
6.1Y 县湿地公园项目绩效审计发现的问题
通过对 Y 县湿地公园项目进行绩效审计，发现湿地保护修复过程中存在以下问题：
（1）湿地保护措施还不够完善。如没有健全的湿地破坏惩罚机制、与湿地公园衔接区域农业面源污染防治工作有待加强。目前 Y 县为认真落实生态保护和湿地恢复采取诸多措施，颁布实施了湿地水系保护相关条例，关闭和搬迁沿河污染性企业，治理 L 河区域无序采砂、挖土，违规倾倒的现象等，但对于居民破坏湿地的行为赔偿制度尚不明确，湿地公园内花木、基础设施时常遭到损坏；关于农业生产活动形成的污染防治工作仍没有得到有效实施，农业化肥、农业废水等污染源进入河流上游区域，致使湿地公园水环境受到极大影响。
（2）湿地保护修复资金匮乏、湿地公园管理亟待加强。为对湿地公园进行管理，Y 县专门成立了 L 河湿地公园管理处，颁布了管理规章制度。但当前湿地公园保护体系尚不健全，保护区的管理水平不高。Y 县湿地保护工作有林业部门管代为管理，加上工作人员较少，设施不完善，严重影响湿地公园生态资源保护研究工作的有效实施。最大的原因是湿地公园管理资金投入不足，Y 县湿地公园项目属于省级湿地公园，除了县级一定的财政补助外，不能获得国家林业部门的补助，管理经费基本用于基础设施维护，而湿地监测、人员培训方面都缺少专项的费用。
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7 研究结论与展望
7.1 研究结论
本文结合 Y 县湿地公园项目审计现状存在的不足之处和湿地公园项目行业规范的相关原则的指导，对 Y 县湿地公园项目绩效审计的思路进行了设计，并根据湿地公园项目特征及风险导向原则所确定的审计重点对 Y 县湿地公园项目实施了绩效审计与评价。通过此次研究，主要得到以下结论：
参考文献（略）