第一章 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的概述
第一节 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的界定
一、第三方评估主体评议地方政府法治形象的理论基础
（一）人民主权
人民主权观念最早萌芽于 14 世纪，由意大利思想家马塞流提出，发展至今已经成为全世界各国宪法普遍确立的原则。世界各国宪法通过规定人民行使国家权力的形式来保障人民主权,通过规定公民广泛的权利和自由来体现人民主权原则。《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。本文之所以将该理论作为第三方评估主体评议地方政府法治形象的理论基础，是因为该理论自身具备的功能价值为第三方评估主体实施评议活动提供了理论支撑。
为何让第三方评估主体去评议各地方政府法治形象？在我国，这种评估形式数年来在不同区域不同层级的政府评估中被引进绝不是归因于政府与政府之间的盲目学习。笔者认为，第三方评估主体的出现和发展有其现实性和必然性。第三方评估主体评议地方政府法治形象的法理基础便是人民主权的行使，第三方评估主体实施评议活动就是实现宪法所规定管理社会事务的权力。第三方评估主体以第三方的视角去发现政府法治化运转过程中存在的问题，并针对法治领域存在的问题提出建议，为地方政府提升法治形象指明方向。相对于被评估的地方政府，第三方评估主体作为外部评估主体可以弥补地方政府内部评议的缺陷，切实帮助地方政府提升法治形象，加强法治建设。
（二）协商民主
协商民主理论由美国学者约瑟夫·毕塞特（Joseph Bessette）提出，其在《协商民主：共和政府中的多数原则》一文中对“协商民主”作出了精辟的分析论证。协商民主理论包含协商与民主两个方面的内容，前者指的是主体协同商量，后者多指按照平等原则管理国家事务的制度。协商民主理论的实质是用实现社会治理的民主形式，协调多种不同意见之间的差异，促进各不同意见的有机组合。
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第二节 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的应然特征
随着法治政府建设的深入推进，评议地方政府法治形象的第三方主体种类越来越丰富，除了当前常见的如高等院校、专业评估机构、市场中介机构、舆情服务机构等主体作为第三方评估主体之外，其他具备评议能力的主体也加入到第三方评估主体的行列。第三方评估主体无论以何种组织形式存在、以何种方式实施评议活动，都应当保证评议程序的科学规范及评议结果的公平公正，而要保证上述目的的实现则要求第三方评估主体应具备以下特征。
一、中立性
第三方评估主体的中立性是保证评议程序及评议结果科学规范、公平公正最基本的前提，也是第三方评估主体及评估结果权威性体现的首要基础。此前，除香港外，各地的政府法治评议体系主要由政府主导甚至直接由政府完成。尽管这种政府主导的模式是一定时期内法治实践需要的产物，也是这一特征的集中反映。①但是，由政府内部主导的评议活动已经随着当前社会的发展暴露出越来越多的缺陷，而引入第三方评估主体评议地方政府法治形象正是弥补政府内部评估缺陷最有效的方式。第三方评估主体具有天然的外在性，可以帮助地方政府摆脱“既是裁判又是运动员”的困境，而这种天然外在性最本质的体现，便是第三方评估主体的中立性。
那么是否所有的第三方评估主体在实施政府法治形象评议活动的过程中就必然具备中立性？笔者认为，第三方评估主体要在评议活动中保持中立性，应当至少满足以下要件。首先是组织关系上的独立，第三方评估主体应是独立于被评估对象而存在的。第三方评估主体应与地方政府之间无行政往来，不属于地方政府的直属或附属单位。其次是内部评议人员的独立。解决评议人员中立最好的办法就是要求政府部门的工作人员不得在第三方评估主体中任职，此举也符合法律规定的回避原则，同时能最大程度保障评议工作人员的中立性。最后是财政独立。第三方评估主体与被评估政府间无直接利益关系，第三方评估主体实施评议活动不得接受地方政府任何形式的捐赠或支持，实施评议活动所需的经费和必要费用可通过内部成员收费或经营活动所得，以此保障第三方评估主体的中立性。如果说上述要件属于现实层面，那么在意识形态层面，第三方评估主体还要树立中立的评议价值观。价值观层面的中立是指第三方评估主体和内部评议人员应当在思想上保持中立性,全面认清自己的角色定位，从评议活动的组织到评议活动的开展，直至评议结果的形成等各个方面都要能够始终贯彻中立性原则。
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第二章 地方政府法治形象评议之第三方评估主体应有的法律属性
第一节 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律资格
自党的十八届四中全会明确提出引入第三方评估机制以后，第三方评估主体在地方政府法治形象评估领域中的作用日益凸显。遗憾的是，当前只有民政部发布的《意见》中对第三方评估主体规定了寥寥数语，尚无其他法律对地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律资格作出相对明确的规定。鉴于第三方评估主体在地方政府法治形象评议活动中无可替代的主体地位，而法律资格的确定无论从理论还是实践中对第三方评估主体的探讨都显得十分必要。因此，要对地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律属性进行研究就必须先确定第三方评估主体的法律资格。
一、准入条件的确定
（一）具有独立名称和固定处所
为了将地方政府法治形象评议之第三方评估主体区别于其他第三方评估主体，前者应当具有自己的名称，该名称专属于地方政府法治形象评议之第三方评估主体，第三方评估主体经登记注册，对该名称享有专用权，并受法律保护。至于名称的申请登记、具体构成、规范使用以及第三方评估主体如何管理使用自己的名称，《企业名称登记管理规定》等规范对此作出了详尽的规定。另外，第三方评估主体单有独立的名称还不够，名称仅是第三方评估主体区分其他主体的外在特征，政府法治形象评议活动的具体落实和第三方评估主体自身内部事务性工作的开展及对外的沟通交流，均离不开固定的办事处所。固定处所的存在是第三方评估主体实施上述活动的基础，也是第三方评估主体管理内外事务的桥梁。
（二）具有严格的章程和管理制度
“没有规矩，不成方圆”，国家需要有法律法规制度，以此约束公民的行为，树立价值标准。对地方政府法治形象评议之第三方评估主体而言，第三方主体内部的章程和管理制度就是这个“规矩”，是第三方评估主体实现自我管理的 “法律”。内部章程是第三方评估主体自己内部制定的，就第三方评估主体的经营范围、内部成员的权利义务等内容作出规定，用于约束内部主体实现自我管理的书面或电子文件。具有严密逻辑性的内部章程可以严格规范第三方评估主体内部的方方面面，确保第三方评估主体可以有条不紊的实施内外部活动。管理制度是能够保障第三方评估主体实现内部管理有序化、规范化并确定下来的行为准则。章程和管理制度由第三方评估主体自行拟定，并对全体成员具有约束力。完备的章程和严格的管理制度可以从内部规范第三方评估主体及其内部评议人员的相应行为，促进第三方评估主体的行为表现规范化，直接或间接提高第三方评估主体的专业评估能力，以应对日益复杂的政府法治形象评议工作。
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第二节 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律地位
对于主体法律地位的研究，存在多维度切入的问题。不同学者研究第三方评估主体法律地位有不同的角度：有的学者从组织形式的角度出发，有的学者认为法律主体地位是一个比较抽象的概念，不能够单独将主体作为研究对象予以研究，而应当将该主体和其他主体或其他事务进行比较式研究，只有通过比较分析，才能准确发现第三方评估主体的地位，进而研究第三方评估主体的法律地位。基于此，笔者认为要探究地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律地位，应当以第三方评估主体与被评估对象及第三方评估主体与民众之间的法律关系为基础，来研究第三方评估主体的法律地位。
一、独立于政府的自我管理组织
地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律地位体现在它和地方政府之间的法律关系中，在双方形成的评议法律关系中，第三方评估主体首先是具备自我管理能力的主体。第三方评估主体的自我管理是指第三方评估主体对自己本身，对自己的宗旨、目标、行为等表现进行的管理，自己把自己组织起来，自己管理自己，自己约束自己，自己激励自己，自己管理自己的事务，最终实现评议目标的一个过程。第三方评估主体良好的自我管理能力主要体现在：财务方面公开透明、内部运转流畅无碍、工作制度完善规范及追责制度公平公正。第三方评估主体良好的自我管理能力不但可以降低工作成本，提升工作效率，更重要的是可以确保自身的独立性及不断提升公信力。
第三方评估主体在政府法治形象评议法律关系中的独立地位体现在其本质属性上。政府法治形象评议活动引入第三方评估主体最根本的原因就在于第三方评估主体是独立于服务者政府与被服务者民众之外的，能够保持中立性并对地方政府给予科学客观评价的主体。若第三方评估主体不能独立于政府，摆脱自身与政府之间的直接利益关系，就有悖于第三方评估主体产生的宗旨，也就不能被称为第三方评估主体。只有在第三方评估主体具有独立于政府的法律地位时，它才能作为一个真正意义上的外部评估主体，对地方政府的法治形象予以评价，并对政府的法治建设产生实质的推动作用。
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第一节 第三方评估主体面临的法律困境 .................................... 26
一、主体法律定位不明确 ............................ 26
二、主体权责规定不明晰 ............................. 27
第四章 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的路径分析 ......34
第一节 积极部署和推进第三方评估主体立法 ............................ 34
一、明确第三方评估主体的法律地位 ...................................... 34
二、明晰第三方评估主体的权责 .......................... 35
第四章 地方政府法治形象评议之第三方评估主体的路径分析
第一节 积极部署和推进第三方评估主体立法
一、明确第三方评估主体的法律地位
在国家层面，制度是国家发展的基石，关系着国家的稳定，如果一个国家没有制度，那么这个国家、社会及人民所参与的一切活动都会乱套，制度的建设应当符合这个国家当前社会发展的实际需要。同样，第三方评估主体评议地方政府法治形象也必须要有良好的制度基础作为保障，否则第三方评估主体实施评议活动的效果只会事倍功半。将地方政府法治形象评议活动及第三方评估主体上升为法的制度，不仅可以为第三方评估主体设定程序化的法制体制和法定行为准则，还能够为第三方评估主体实施评议活动提供权利合法性的来源。因此，要避免第三方评估主体在法律制度层面的失位，就必须积极部署和推进第三方评估主体的立法，明确第三方评估主体的法律地位。
第三方评估主体是否具有法律上的主体地位，决定着第三方评估主体实施评议活动合法性与否以及评议结果权威性的强弱。不仅是第三方评估主体的法律地位需要明确，与主体法律地位相对应的第三方评估主体的组织形式问题也影响着第三方评估主体具体实施地方政府法治形象评议活动，同样需要通过制度化和法制化建设予以明确。笔者认为，对于地方政府法治形象评议活动之第三方评估主体法律地位的确定，应当坚持“立法先行、试点先行、地方先行”的原则和标准。对于第三方评估主体已经实施地方政府法治形象评议活动的地区先进行地方立法，再由地方转向中央，积极推进中央层面的立法，即先进行下位法立法，再进行上位法立法。上述原则的实施存在两种路径的选择：政府法制机构制定政府规章和省市级权力机关制定地方性法规。该阶段可先由政府主管部门研究制定《地方政府法治形象评议之第三方评估主体管理暂行条例》，以更好地回应实践探索中有关第三方评估主体在地方政府法治形象评议活动中的法律主体地位及第三方评估主体与地方政府之间的界限等现实法律诉求。各地方建立了关于地方政府法治形象评议之第三方评估主体的制度规范以后，采取循序渐进的方式，不断推进中央层面的立法，最终以法律的形式予以确定，以此充分保障地方政府法治形象评议之第三方评估主体的法律地位。另外，关于第三方评估主体的组织形式方面，我国境内开展地方政府法治形象评议活动的独立第三方评估主体，除了应当满足民政部发布《意见》中对第三方评估主体所需资质最基本的规定之外。在立法层面，应当降低社会组织的准入门槛，放宽社会组织的核准登记条件，对不参与商业经营的社会组织实行备案制度，在法律制度层面为第三方评估主体创设一个宽松的环境。当地方政府法治形象评议之第三方评估主体相应的评议条件及评议能力相对成熟之后，可以严格通过立法控制第三方评估主体的组织形式，从源头上控制第三方评估主体的准入，提升第三方评估主体的整体评议水平。
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结语
参考文献（略）