引言
(一)选题的背景和意义
作为一个有着悠久农业文明的国家，农业在我国国民经济发展中的基础性地位不可动摇，农村的发展水平直接从全局上影响对整个社会发展有着深刻的影响。上世纪九十年代以后，我国农业、农村、农民（“三农”）问题日趋明显，引发了党和政府的高度关注。2004 至 2009 年，中央一号文件连续六年锁定“三农”问题。2012 至 2014 年，中央一号文件又连续三年将焦点放置在“三农”问题上。“三农”频繁甚至密集地成为中央一号文件的焦点，一方面说明中央对该问题的高度重视和对于解决“三农”问题的坚定决心，另一方面更是表现出了我国“三农”领域依然存在不容忽视的问题，亟待花大力气予以解决。对于我国这样一个处于“经济转型”阶段、具有典型“二元经济”结构特征的中小农大国而言，在技术陈旧、人力资本相对匮乏的不利条件下发展农村经济，资金要素尤为重要。①资金要素的充分发挥离不开金融的支持。因而，要加快农村经济发展，推进新农村建设，直至“三农“问题的解决，必然要求我们建立合理科学可行的农村金融服务体系，创造健康良好的农村金融运营环境。改革开放三十多年以来，农村金融改革获得了一定成效。但由于农村金融问题历史问题沉重，农村金融体制的复杂多样，加之农村信贷供给还远远满足不了农村经济发展特别是新农村建设的信贷需求，农村金融的整体发展状况依然难以乐观。从现实国情及农村金融现状考虑，较为激进的改革必然会给农村金融市场带来巨大的隐患和风险，甚至在更大的层面上影响到国家的稳定，所以我国政府选择较为温和的增量改革举措来促进农村金融市场的改革。2006 年底，中国银行业监督管理委员会（以下简称银监会）发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《若干意见》），开始决定设立村镇银行。
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(二)研究的主要内容和方法
有关村镇银行法律问题的研究，目前仍处于起步阶段，还未有针对村镇银行法律问题研究的专著。吴少新、许传华、张国亮等所著的《中国村镇银行发展的长效机制研究》是对村镇银行做了系统介绍的第一本专著。作者从经济学的视角对村镇银行首先介绍了中国农村金融与农村经济发展的理论基础、目前农村经济发展以及农村金融面临的困境及成因分析。接着又对村镇银行的发展背景和经营环境进行了阐述。重点是对中国村镇银行发展长效机制的金融生态、金融政策和金融监管进行分析。丁忠明的《农村金融市场成长机制与模式研究》在借鉴前人理论研究成果基础上，提出了中国农村金融市场发展的理论框架，实证分析了农村金融市场存在的问题，研究了中国农村金融市场成长机制与模式，构建了中国农村金融市场的发展战略和政策框架。李佳勋、李凤菊的《村镇银行发展现状及其存在问题探析》，阐述了银监会印发的关于村镇银行的相关法规政策以及国外农村金融机构的发展模式，并且结合了村镇银行在发展过程中所产生的利弊进行了分析，认为在增加农业信贷，缓解中小企业融资短缺方面，村镇银行作为“草根银行”的确起到了解渴的效果，但作为一种新型银行业金融机构，其本身存在的问题仍会成为其前进的障碍因而村镇银行应该加强自身建设，根据各地金融市场的特点，创新自身的金融产品这些措施可以使银行在优化自身结构的同时获得盈利，以达到双赢作为其最终目标，从而促进社会经济的发展。
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一、村镇银行法律定位及其发展的现实需要
（一）村镇银行的法律定位
根据《暂行规定》第二，三，四，三十八，三十九条的有关规定：村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地“三农”经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行可经营吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算、票据承兑与贴现，从事同业拆借，从事银行卡业务，代理发行、兑付、承销政府债券，代理收付款项以及经银行业监督管理机构批准的其他业务。按照国家有关规定，村镇银行还可代理政策性银行、商业银行和保险公司、证券公司等金融机构的业务。对村镇银行的法律性质做出准确定位的意义在于能够将其纳入特定法律规范的保护范畴，使之能够在法律规范的保护目的与规范之间的联系里找到位置，这样才能从法律层面得到规范并健康发展。《辞海》中对“性质”一词的解释是：事物所具有的特质。按照性质的不同，银行有政策性和商业性之分。政策性银行是指由政府创立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻配合政府经济政策、社会政策，在特定的业务领域直接或间接从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的专门金融机构④；商业性银行是指以营利为目的，以吸收存款、提供资金信贷为主要业务的银行金融机构⑤。法律对村镇银行的营业区域和市场自由度进行了限制，使其披上了部分政策性银行的色彩，因而人们对于村镇银行是商业性银行还是政策性银行有所疑惑。《暂行规定》第 5 条规定：“村镇银行不得发放异地贷款。”第 39 条规定：“村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先充分满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。确已满足当地农村资金需求的，其富余资金可投放当地其他产业、购买涉农债券或向其他金融机构融资。”该规定的本意是防止农村资金的大量外流，尽量增大农村地区的金融供给量。商业银行和政策性银行的根本区别在于是否以营利为目的，政策性银行是不以营利为目的。
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（二）村镇银行发展的现实需要
经过 30 多年的农村金融改革，中国的农村金融系统逐步形成了包括政策性银行、商业性银行、农村信用社的三大体系。随着三大体系的逐渐成型，农村金融市场化程度也得到了明显提高，发展渐入正轨。近年来，中央和地方政府在农村金融改革上进一步加大力度，也取得了一定进展。但我们也应该认识到，农村金融供应渠道狭窄，金融机构的组织行为落后的局面没有大的改观，农民贷款难的顽疾也未从根本上得到解决，农民能享受到的金融服务与他们的需求相比差距还较大。作为农村金融增量改革的重要措施之一，村镇银行推出的合理性正是基于农村金融服务市场中银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足等问题。下面笔者从农村金融市场的供给和需求两方面来分析，以说明发展村镇银行的现实需要性。农业银行（以下称农行）是我国最大的涉农商业银行。1997 年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，基于追逐利润最大化的考虑，农行的资金投向不再从以农业为主，竞争的重点也从农村转向城市。1999 年，农行农业类贷款 9127.28 亿元，占农行各项贷款总额的比重达 58.69%，2005 年，该比重骤降为 16.45%⑧。与此同时，农行从县市撤出营业机构。1996—2002 年间，全国农业银行共撤并机构 26584 家，占其机构数量的 40.36%⑨。目前农业银行经营范围与其他国有商业银行无异，对农村金融的支持力度不够显而易见。
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三、构建村镇银行风险控制法律制度.......21
（一）村镇银行政策环境的优化.........21
1.实行适度的财政补贴支持政策.....22
2.实行税收优惠政策 ......22
3.建立支农再贷款长效机制 ......22
（二）社会征信体系的建设......23
（三）农业保险制度的完善......24
1.坚持业务主体多元化的农业保险发展模式.........24
2.加快农业保险的立法工作 ......24
3.加大政府对农业保险的政策供给.......25
（四）引入存款保险制度....25
1.实行以有限偿付为原则的强制性存款保险制度.......25
2.加快存款保险的法制建设工作.....25
（五）完善农村金融担保制度.......26
1.建立健全农村金融信用担保机制.......26
2.推进农村土地承包经营权抵押改革.........27
四、构建村镇银行监管法律制度......28
（一）村镇银行监管的原则......28
1.村镇银行监管需遵循灵活性原则.......28
2.村镇银行监管需遵循成本、收益相匹配原则.....29
3.村镇银行监管需遵循多元化原则.......29
（二）村镇银行监管的具体制度设计 .....29
四、构建村镇银行监管法律制度
（一）村镇银行监管的原则
我国《银行业监督管理法》第 4 条规定了银行业监督管理机构进行监督的四项原则，即依法、公开、公正和效率。这四项原则是在考虑我国监管实际情况，并参考国际监管的主流原则的基础上确定的，它对我国银行业监管具有普遍的指导意义。村镇银行的监管自然也在这四项原则的框架下进行。但出于村镇银行在业务范围、经营区域等方面与一般商业银行有着较大差异的考虑，对其在监管原则的设定上也应体现出符合其特点，有利其发展的不同要求。村镇银行定位于农村服务三农，其机构小、基础弱、服务范围小的特点决定了更应遵循灵活监管的原则。在今后的实践中，监管部门应避免制定过多、过细针对村镇银行的监管规则，否则随着时间的推移，规则会越来越多、越来越繁杂。正如 ING 首席执行官陶曼特(Michel Tilmant)发出的“规则过多，就会出现监管疲劳”。警告所指出的，过于详细的监管往往会遏制金融机构创新的动力。故我国监管部门对村镇银行的监管应更多的关注原则性指引性的法律法规的制定，逐步转变一出现问题即颁布命令、规则的思路。
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结 语
村镇银行的设立对于中国农村金融改革而言是令人欣喜的。它为我国农村金融改革和整个新农村建设都导入了新鲜且具有突破意义的金融要素。村镇银行在我国尚处于起步阶段，发展模式还不成熟，未来，村镇银行能否带给我国的农村金融市场实质性甚至时代性的重大积极影响，目前还难以下定论。若村镇银行的发展能够进入良性轨道，保持健康、可持续，那么目前农村金融市场偏于沉寂的局面势必会得到极大的改善和优化，农村社会经济的发展必将获得更直接、更高效的金融支持；若村镇银行发展不利，则会给本已脆弱的农村金融带来更重的负担并造成进一步的消极影响。作为农村金融领域金融创新的村镇银行而言，我们在研究其法律问题时需谨慎对待，力求把现阶段村镇银行运营过程中涉及到的主要法律问题梳理清楚，并在此基础上为其提供一个完备、有理、有序的法律框架，尤其是在银行运行风险控制法律制度和银行监管法律制度方面，需要从政策支持、完善银行信用法律环境、建立健全相关保险制度、改革农村金融担保机制、完善银行内控机制、全面规划村镇银行监管法律制度等方面来构建适用于村镇银行的法律制度环境，从而解决其现存的法律问题，为村镇银行的健康发展提供坚实的法律保障和合法有序的经营路径。当前，我国社会主义市场经济法治化进程正逐步加快，这对新进的市场主体，特别是在法律层面提出了更高的要求。作为农村金融改革的重要力量，村镇银行的发展要力求从其起步阶段就以高度的市场化、法制化标准来运作，吸取农信社发展之路上重行政轻法律的教训，获得健康平稳可持续的发展。同时，由于市场本身对市场参与主体具有自发的筛选功能，我们在制定法律框架和提供政策支持时需充分尊重农村金融市场的固有规律，在法律制度干预和市场自身规律的作用之间找到一个契合点和平衡点，以此为村镇银行日后的可持续发展提供一个符合现代市场要求的法制环境。
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参考文献（略）