一、我国土地征收程序的立法现状及存在的问题
（一）土地征收程序的概念
对土地征收程序这一概念进行清晰界定，有必要先对土地征收的定义和特征做必要的解释和说明。
各国对土地征收的称谓有所相同，有的国家称为“强制收买”，如英国，有的国家称为“土地征收”，如德国，也有国家称为“土地收用”，如日本或韩国，在我国香港地区，这一行为被称为“官地收回”。虽然称谓不同，深入分析其征地本质的内涵是相同的，即土地征收是指国家基于公共目的的需要，在给予被征收土地权利人以合理补偿的前提下，强制性取得原土地所有人土地权利的具体行政行为。土地征收要件一般包括如下几个：（1）征收主体是国家；（2）依法给予补偿；（3）出于公共利益的需要；（4）符合法定的权限和程序。
我国在土地产权方面实行的是土地公有制，土地分为农村集体所有和国家所有两种。由于城市的土地本身即归国家所有，其不可能成为土地征收的对象，因此，在我国土地征收的对象仅限于农村集体所有的土地，而非私人所有的土地。
通过对土地征收的概念界定，结合土地征收的一般理论，可以分析得出土地征收的特征：
一是公益目的性。作为广义的行政征收行为，土地征收的过程必然也伴随公权力的行使，这就可能导致权力因滥用而具有侵害性。由于行政征收关系中双方地位的不平等，为防止行政主体滥用征地权，保护征收相对人的财产权免受不法侵害，世界许多国家的土地征收立法均规定，国家只有在为公共利益的前提之下才能行使征地权。而根据我国宪法条文，国家基于公共利益的需要，能够对土地实行征收或征用，并给予补偿。由此，我国从宪法高度明确了实行土地征收或征用的理由只有一个，那就是公共利益的需要；
二是强制性。土地征收不以征收相对人的同意为前提，它是国家以公权力为依托，在支付一定的补偿后，强行购得相对人土地的行为。土地征收的强制性，是其区别于民事法律行为中平等买卖行为的最显著特征；
（二）现行立法对土地征收程序的规定
通过对土地管理法及其实施条例，以及国土部发布的一系列与土地征收有关的法律文件的整理，可以将我国的土地征收程序从发布拟征地公告到征地完成根据时间顺序划分为三个阶段，十一个小的程序。这三个阶段分别是征地报批前程序、“一书四方案”的拟定和上报审批程序以及征地批准后程序。
1、征地报批前晌程序
征地报批前辦征地报批前程序是指征地程序启动后，从发布拟征地公告到征收土地方案批准前这一阶段对土地征收程序的概括统称，共分为五个步骤：
一是告知征地情况。“征地依法报批前，有关土地行政主管部门将拟征土情况，安置途径等告知农户等被征土地相关权利人，而且告知的方式必须是书面才行。
二是确认征地调查结果。当地国土资源部门在调查拟征土地和地上附着物相关情况以后，应当与被征土地相关权利人共同确认调査结果。
三是征地听证告知。在征地报批前，土地征收主管部门在告知被征土地相关权利人有关拟征土地的补偿标准和安置途径等内容的同时，还应当告知对方对上述安置途径、补偿标准有异议的，可以申请听证。
四是组织征地听证。被征土地相关权利人就征地补偿标准有异议而申请听证的，当地国土部门要按照《国土资源听证规定》的要求组织听证。
2、“一书虫四方案”的拟定和上报审批程序
该程序包含两个部分，一是拟定建设说明书（一书），同时拟定征收土地、补充耕地方案和农用地转用及供应土地方案（四方案），然后将上述文件组卷一起上报有权批准机关。
二、土地征收程序不完善之原因分析
“造成土地征收程序不完善的原因有很多，既有理论规范方面的原因也有实践操作方面的原因，既有制度的原因也有人为的原因，还有思想意识和社会发展形势的原因等。”笔者认为，造成我国土地征收程序失范的原因如下。
（一）程序性法律规范方面存在缺陷
1、程序性规范不健全
2004年《土地管理法》颁布生效，对农村土地征收进行了初步规范，在具体的征收程序上规定了“两公告一登记”制度，但由于该规定过于原则，导致实践中仍然缺乏具体可依据实施细则，土地征收程序还是无章可循。之后到2011年，《土地管理法实施条例》才出台生效，而且生效的《土地管理法实施条例》也未解决《土地管理法》在土地征收程序方面面临的问题，征收程序在原有“两公告一登记”的大框之下没有多少细化。而现有的土地征收程序散见于国土资源部1999年发布的《关于加强征地管理工作的通知》、2004年的《国土资源听证规定》、2010年的《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》和《征收土地公告办法》，这些程序不仅散乱，而且很多规定过于原则，缺少具体的步骤规范，导致乱象丛生，同时，规定本身虽然对土地征收程序进行了完善，仍然存在很多不尽合理的地方，这一点在上一部分已经讲述。有人分析了我国的征收程序立法现状，并从以下几个方面指出造成我国征收程序规范不完善的原因：“规范不完备、某些规范不具有约束的效力、规范解释权的不断下移等”.
现有的土地征收程序是由国土部以各种文件和规章的形式规定的，从法律效力的位阶来看，缺乏足够的执行力。我国目前还没有法规或法律层面的土地征收程序立法，加之我国向来有“重实体而轻程序”的立法传统，缺少对行政权力行使进行规制的《行政程序法》，这种高位阶程序立法的缺失，也是导致当下中国土地征收存在诸多问题的原因。
2、程序性规范难以落实
土地征收事关政府财政和政绩大小，行政机关在征收过程中出于自己的利益考量会尽量规避自己的程序义务，淡化相对人的程序权利，以期顺利完成土地的征收，再加上征地过程的透明度不高，征地双方的信息不对称，土地被征收人很难通过行使自己的程序权利对抗行政机关的违法行为，这些都使得原本就简陋的程序性规范更难以得到遵守。
更为关键的是，现有的程序性规范缺乏惩罚性和归责性。法律法规等虽然就征收程序规定了征收法律关系主体彼此的权利义务，但并未规定行为违法的法律责任和救济途径，由此导致了征收程序流于形式。
（二）集体土地产权制度存在缺陷
1、对集体土地所有权限制过多，地所有权人缺少维权能力
我国的土地产权制度分为国家所有和农村集体所有两种模式。城市的土地属于国家，农村和城市郊区的土地一般由集体所有，除非法律规定其为国有的除外。《土地管理法》也规定了我国的所有制形式，即集体所有制形式和全民所有制形式。
2集体土地所有权主体内涵模糊
按照我国法律的规定，农村土地归“集体”所有。但是“集体”是一个含义十分宽泛的概念，很难对其进行明确的界定，其大意是指许多人联合起来形成的具有一定组织性的团体。在我国，‘‘集体”这一词语更多代表着一种政治上的概念，而非一个准确、明晰的法律术语。也正因为无法按照民事主体的制度对其进行结构，很多人质疑农村集体中的“集体”到底指的是什么。
集体土地所有权是一种民事权利，这一点毋庸置疑，但是该权利的主体，农村集体经济组织的概念却是虚空的，在现实中很难找到其明确的对应。而我国从未自宪法至下对“集体”的概念进行明确定义，使得这个虚置的主体很难发挥其所有者的职能。“设定农地所有权制度的本意是对农村的土地权利进行保护，但由于其本身在主体构造上所具有的天然缺陷导致土地的真正主体很难以所有者的身份充分行使其权利，更遑论在法定权限内自由支配自己的所有物，由此造成了农地所有权制度整体的失效”。
在现有的土地征收中，农户个体很少直接参与征收的过程，取而代之的是由村委会或者乡镇政府决定对集体土地的处分，导致这样情况出现的原因就在于法律对集体土地所有权权属的规定含糊不明，难以界定。由此才给村委会控制并支配集体土地创造巨大的空间，又因为乡镇一级政府的行政权对村民自治权的侵蚀，村委会一级形同乡镇一级的附庸，对村集体土地的处分间接由乡镇政府操控，这些都导致集体土地的真正所有权人——农村集体经济组织全体成员，反而被排除于权利之外。
三、土地征收程序的完善.......18
（一）完善告知程序.......18
1、完善告知内容........18
2、改变告知时间.......19
3、完善告知方式........19
（二）完善听证程序......20
（三）完善参与程序......21
（四）完善补偿款的发放和监督和谐.........22
三、土地征收程序的完善
国务院和国土资源部为完善土地征收制度，于《土地管理法》生效以后，发布了很多规范性法律文件，这对土地征收程序的完善也起到了一定作用。但是，总体来说，整个的土地征收程序在原有的“两公告一登记”的框架下并没有大的改观，立法在告知程序、听证程序、参与程序以及补偿款的发放和监管程序方面仍旧存在较多的漏洞。虽然从国土部发布的一系列文件来看，立法旨在通过完善征收程序，以保障被征收人的知情权、参与权、监督权等，但是现有立法的粗糙和征地程序的混乱和繁杂，导致实践中并未能很好地解决这一问题。对此，笔者试图从立法的角度，计对现实中征收程序中仍旧存在的不足，从告知程序、听证程序、参与程序和补偿款的监督和发放程序四个方面提出建议，对其进行完善。
（一）完善告知程序
完善告知程序应当从完善告知内容，改变告知时间和完善告知方式三个方面进行。
1、完善告知内容
完善告知内容是指就征地报批前程序中发布的拟征收土地公告内容和征地批准后程序中发布的征收土地公告的内容进行完善。土地征收程序不公平的一个重要表现就是征地关系双方信息不对称，整个过程由征收一方主导。完善告知内容可以使征收过程更加透明，征地关系双方的地位更加对等，避免各种私下操作的出现。
（1）应当完善拟征地公告的内容
第一，拟征地公告中应有该土地征收符合公共利益的说明。前文己经做过论证，公益目的是土地征收合理合法的起点，既然法律规定，国家基于公共利益才能进行土地征收，因此，在征地开始时，有关机关就应当就该项目符合公共利益的论证信息以公告的行使告知被征收人，公众对此有异议的，可以通过之后的听证程序要求就公共利益认定举行听证。
第二，拟征地公告中应当有征地补偿标准的说明以及由专门的土地评估机构就土地被征收以后的土地价值所做的说明。比如，拟征地方案中采用的征地统一年产值标准和区片综合地价是如何测算得出的，其数据依据是什么，数据什么时候采集的等信息都必须通过公告的方式让被征收对象知晓，否则征地的行政主导性就太过强烈，难以规制。同时，拟征收土地应当由专门的土地评估机构就土地被征收以后的价值进行评估并进行公告。土地被征收以后往往会出现大的增值，这就涉及到了补偿多少才是公平的问题。现有的土地补偿规则源自于计划经济时期，随着经济的市场化，原有的土地补偿标准显然已经不能公平补偿被征地农户受到的损失。在国家建立统一的用地市场的背景下成立的专门的土地评估机构，对被征土地可能的升值进行评估，使被征收对象有一个合理的补偿预期，有利于土地补偿的公平性，保护被征地农户的合理利益。这些信息都需要在拟征地公告中告知土地被征收人。
结语
土地作为一个国家和社会中作为重要的财富，其使用和流转的每一个环节都将对社会和个人产生强烈影响。因此，在涉及土地的每一个问题上都应小心谨慎，处理适当，否则后果就会十分严重。中国的土地分为国家所有和集体所有两种，国家所有的土地集中于城市和城市近郊，主要用于生产建设，而农村集体所有的土地在中国目前主要用作耕种。随着中国城市化进程的加快，国家为城市建设的需要，开始频繁大量的从农村征收征用土地，而源自于计划经济时期的政府主导一切的思想以及我国相对落后的立法，使得国家在征收土地的过程中引发了大量的矛盾。这些矛盾严重影响着我国经济的发展和社会生活的和谐。引发征地矛盾的因素是多方面的，有滥用征地权的问题，有补偿标准的问题，还有农村基层民主建设的问题，本文仅以土地征收程序为研究对象，旨在从立法角度对现有土地征收程序进行梳理，通过分析土地征收程序各阶段存在的缺陷和不足，运用法学一般原理对其进行完善。
由于我国的土地征收程序较为繁杂，从征地伊始到征地完成，大致存在十一个小的步骤，而且每个步骤中也存在重复和混乱。在本文的写作中，为了便于问题的梳理，笔者根据我国土地征收程序各阶段的性质，将其概况划分为告知程序、听证程序、参与程序和补偿款的发放和监管程序，然后以此为基础展开论述。
文章从法律规范、农村集体土地产权制度和基层民主制度角度分析了我国土地征收程序存在诸多缺陷的原因，并在论文的最后部分针对前文分析提出的问题—一提出对策，对其进行完善。
希望通过本文的研究，能使更多的人关注从程序的角度对我国土地征收的完善进行研究也希望本文的研究能够为中国将来土地征收方面的立法提供一定的借鉴。
参考文献（略）