第1章绪论
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
“市管县”的体制自1983年以来逐渐形成，曾经在计划经济向市场经济转轨的特殊时期，一定程度上增强了中心城市的作用。近年来我国经济总量每年保持高速增长，市场经济的发展空间越来越广，因政府层级过多而导致的问题日渐明晰，也出现许多财政管理和行政管理方面的新问题。针对这些问题，有些地方政府自1992年起开始积极探索“省直管县”的财政改革试点，并进一步发展成为“扩权强县”的改革。2009年中央一号文件《关于年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》要求加快“省直管县”改革的进一步推进，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县市的体制，并对“省直管县”改革进行了一个宏观层面的规划：到年底，争取在全国23个省份（5个自治区除外试行“省直管县”的财政改革。截止到2011年底，推行“省直管县”体制改革的地方政府已达到27个省份，涉及县市1080个。近期召开的十八届三中全会指出，有条件的地方探索推进省直接管理县体制改革。这也说明“省直管县”改革不但对我国财政体制改革有着积极影响，而且在行政体制改革方面有着深远的指导和借鉴意义。
“省直管县”目的是在省级政府和县级政府之间建立直接的财政交流通道，为县市的区域经济发展注入发展的财政专项资金，从财政制度层面、财政拨付层面给予一定的支持；规范县级财政收入支出的管理体系，切实保障县级政府的财政独立性与话语权。山东省在2009年展开了“省直管县”的试点改革，至今已有近五个年头。在改革过程中，县级政府与市级政府之间必然产生竞争关系，改革也曾遇到不同方面的阻力，但从试点县市的经济发展转变来看，无论在发展空间还是发展活力上各试点县市都有明显的改观，此次试点改革突破了长期“市管县”的束缚与抑制，从长远来看对山东省的均衡协调发展有重要意义，对下一步解决城乡之间、地域之间发展不协调等问题提供了重要的参考路径。
1.2文献综述
1.2.1国内文献综述
（1）国内学者通过对财政分权理论的研究，论述了当前我国政府层级不合理及财权、事权划分不对称等现状，并从减少财政层级的角度，提出了对财政体制改革的建议。
贾康针对当下的五级中央级、省级、市级、县级、乡镇财政结构作了一定的分析，贾康认为这种传统的模式所带来的问题日益突出，可以考虑适当缩减层级，使县级政府在财政方面有更多的主动权和自主权，从而促进县域经济的健康发展；孙开则建议地方政府可以采取省—县市两级的体制，把地级市重新定位于省与县之间的“虚设”的派出机构或者完全取消地方区一级建制。
杨之刚提出，县域政府或者县级以下财政的改革切入点在于——在保障和维护地方经济特色化和差异化的基础上，逐步提高公共服务的高效、均衡、可持续发展。在推行“省直管县”的改革道路上，要尝试有针对性的、以点带面的进行试点改革，尽量发挥各地区、各县域在原有区域经济方面的活力，而不是采取全国或是全省统一的改革步调。之前“市管县”制度下，地方政府缺乏财政的相对独立性，财政收入方面很大一部分要受市级政府的干预，那么通过“省直管县”，重新给予县级政府财政支配方面的主动权，提高县域经济自主发挥的空间。杨之刚认为“省直管县”还有一个重要的意义在于可以有效的缓解县域政府的债务问题，在县域政府融资方面有积极的影响。
王海燕提出了如何完善省以下财政分权体制的办法，即分步取消“市管县”体制，推行“省管县”的体制，将地市一级政府虚化，逐渐恢复其作为省级政府的派出机构。浙江省在省管县财政体制改革中获得的成功，为其他地方在省以下财政体制改革方面提供了借鉴。
贾康和白景明认为我国地方财政困难主要根源在于制度的缺陷，因此解决这一难题的根本还要从制度创新入手。从中央政府到乡镇政府，中间有三级政府，可以考虑县级政府的财政在乡镇设分理处来提高效率，省级政府直接对接县级政府财政，而市级政府作为省级与县级的一个衔接与过渡，辅助基层政府提高财政收入、缓解财政困难，从而提高整个财政分配的效率。
贾康和阎坤认为原有的多层级政府应当逐步转型，建议只保留三级财政：中央政府和省级政府，再加上县一级的地方政府财政，明确各级政府在财政权力方面的界定，这样可以最大限度的将县级及县级以下政府的财政发挥效用。通过“省直管县”改革，不仅大大缩减了政府开支，而且释放县域经济的活力，促使县域财政实现效用最大化。而之前多层级冗杂的财政结构已经到了不得不精简的程度。
第2章关于“省直管县”财政体制的理论基础
任何改革的顺利推行离不开理论基础，本章将从分析“省直管县”的理论依据出发，对“省直管县”进行更深入的了解；并结合改革的背景，为后面章节阐述改革的必要性、提出改革完善的建议等提供理论依据。
2.1概念界定
2.1.1财政体制的含义
财政体制，是处理中央和地方各级政府之间财政关系的基本制度。以分税制为分水岭，我国对财政体制有着不同的理解。分税制前，我国学者对财政体制的定义性理解主要有两种概况性观点一种认为财政体制就是“国家在财政管理中，划分各级政权之间以及国家与企事业部门、单位之间的职责、权力和相应利益的制度”。另一种认为财政体制包括三方面内容：财政体系或范围内处理各要素之间的财政分配关系的制度、有关组织财政收入和安排财政支出方面的基本法规以及财政计划和日常业务管理的制度。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，特别包括分税制在内的宏观经济体制配套改革的深化，越来越多的经济学者将财政体制界定为是国家用于处理政府间责、权、利关系或财政关系的基本制度。代表性观点有：
（1）认为财政体制就是国家管理、规范财政分配关系，划分各级财政主体间财政管理权限及确立预算组织原则的基本制度。其核心内容就是国家用来确定中央与地方以及地方各级政府之间财政分配关系的根本制度。
（2）认为财政体制要解决一系列的关键问题：如何确定各级政府在整个财政活动的单位和职责，如何确定划分财政收入和支出方式方法，如何安排和处理各级财政部门间的财力转移关系，以及如何把各自行事的各部分组成一个有机统一体等。
（3）政府间财政关系主要表现为财权与财力的划分及其矛盾的处理。从深层次来说，则是各级政府间的职能分工、目标任务的划分与处理问题。中央与地方间的财政体制，指的是中央政府与地方政府及各地方政府之间，在财政管理中如何划分各自权限、职责及相应收支范围与任务的制度。
2.1.2市管县体制的含义
市管县体制是指由具有地级行政建制的地级市来领导县的行政体制。我国宪法中规定，中国行政区划为中央、省、县三级制。由于我国县数量太多，管理起来难度较大，在体制发展过程中就逐步形成了若干地区，作为省政府的派出机构来代管县。1982年以来，为促进城乡一体化的发展，各地逐渐将省政府的派出机构——地区，改为地级市，从而形成了市领导县的格局。目前，市管县体制已成为我国大多数地区的行政区划体制，形成了实际上的中央、省、地级市、县四级。
2.2财政体制的相关理论基础
2.2.1财政分权理论
西方关于公共财政理论的文献，主要从公共品的空间特点和层次性出发，提出财政分权是必要的，构建多级政府也是必要的。西方财政学家有代表性的主要观点有：
（1）“菜单”理论斯蒂格勒在1957年发表《地方政府功能的有理范围》一文，在文中斯蒂格勒阐述了为什么需要地方政府，并给出了一个公理性的解释。他认为，地方政府存在具有合理性和必要性，原因有两点：一是对于辖区内居民对公共品需求的数量和质量，地方政府与中央政府相比会有更清晰的了解，因此对于地方性公共物品的提供，采取地方政府分散式提供的方式会比中央政府统一提供的方式好得多。二是一个国家内不同地区的人们对公共品和公共服务有着不同的需求和偏好，他们有权利自己选择种类和数量，也有权利进行投票表决。
（2）分权理论奥茨1972年出版了《财政联邦主义》一书，在书中奥茨从地方政府组织的决策成本和集合的角度，论证了政府组织结构问题，并认为政府最优的规模应当是政府提供公共品的空间范围。在每一种公共品的受益范围内应当设立一个单独的政府，公共品的提供应该由最小政府来承担。最优的政府结构应该达到没有外部性。但是这样一来，会出现政府层级过多的问题，对此，奥茨提出解决的办法，即将最优规模类似的公共品集中整合成单个政府单位，以此来解决政府层级过多和同级政府重复的问题，从而达到降低决策成本、提供决策效率的目的。
（3）分权“俱乐部”理论布坎南运用“俱乐部”理论来解释最优地方政府管辖范围的形成问题，麦圭尔则运用简单的模型对其进行具体的论证。“俱乐部”理论，简而言之就是把社区看成是一个俱乐部，并且研究俱乐部在面临外部因素的情况下如何最优地选择俱乐部成员数量。俱乐部理论有两个核心观点：一是伴随着成员不断增多，俱乐部原来的成员所承担的成本会由更多的新成员来分担；二是如果俱乐部吸收的新成员过多，则会产生更多的拥挤成本，出现外部负效应。因此，一个俱乐部最佳规模的确定，应该充分考虑其在外部负效应所产生的拥挤成本和新成员分担成本产生的节约点。最佳规模应该就是在二者相等的平衡点上取得。
（4）偏好误识理论特里西从理论角度提出偏好误识理论。该理论是指中央政府在信息不完全的背景下，很可能在提供公共产品过程中存在失误。这种失误既可能是过量提供公共产品，又可能造成供应不足。如果把公共产品和公共服务的提供交由地方政府来承担，才有可能实现社会福利的最大化。
第3章山东省“省直管县”试点改革实践分析.......18
3.1“省直管县”财政体制改革的必要性......18
3.1.1市管县体制弊端凸显.......18
3.1.2深入推进省以下财政分税制改革的需要.......20
4.1典型省份“省直管县”财政体制改革介绍.......32
4.1.1浙江全面放权的模式.......32
4.1.2湖北先扩权再直管的模式......33
4.1.3安徽稳妥渐进的模式.......34
第5章进一步深化“省直管县”财政体制改革的建议......39
5.1理顺政府间财政关系，完善财政体制.......39
5.1.1明确划分政府间的职责和事权........39
5.1.2合理划分地方政府财权.........39
5.1.3完善省以下转移支付制度......40
第5章进一步深化“省直管县”财政体制改革的建议
从山东省“省直管县”试点改革的这几年情况来看，目前的改革存在一些障碍和问题，使得改革在推进过程中并没有完全达到初衷。在改革的进一步推进过程中，应当针对这些障碍和问题作出进一步调整。结合上文总结的改革问题和制约因素，本章对山东省“省直管县”财政体制今后的改革提出以下建议：
5.1理顺政府间财政关系，完善财政体制
5.1.1明确划分政府间的职责和事权
政府在分配各级财力时主要以其分担的事权和所负责的职责范围来划定，因此一个完善的财政体制首先应当明晰各级政府的支出责任和事权划分。“省直管县”财政体制改革的推行过程中，各市县往往存在事权不清、支出责任混乱等问题。因此当务之急是要清晰地划分政府间职责和事权。在事权的划分上，一方面要考虑提供公共产品行为的性质及收益范围，另一方面也要考虑公共产品的技术经济要求和效率最优原则。借鉴国外经验，我国各级政府的事权划分也应该明确化、法制化。对于一些各级政府间共有的事权和责任，例如教育投入、基础设施建设投入、农业发展投入等，也应当明确每一级的职责，让各级政府在参与这项项目建设时，有明确的责任分工、共同承担所需费用。通过明确的规章条例将职责明确，可以防止各级政府在履行责任过程中相互推诿、转移负担。
5.1.2合理划分地方政府财权
财权是政府发挥职能的物质基础和财力保障。财力水平与事权职责相匹配，才能更好的提供公共产品和服务。推行“省直管县”后，地方税种在省与市县两级政府间划分，根据税种性质和税源分配的均衡情况确立税种划分的总体格局，合理设置省与市县的共享税的同时，保证省与市县各有主体税种。将关乎全省利益和宏观调控所需的税种划为省级，将适应市县管理征收的税种划为市县；二是将税源分布极不平均的税归省级，将比较固定的税种划为市县；三是将与城市工商业发展和市政建设联系紧密的税种划给省级，将与农村经济密切相关的税种划为市县；四是对地方税种中处于重要地位的作为省与市县政府的共享税种，以扩大省级税源的覆盖面，确保省级收入与全省经济同步增长。
结论
随着市场经济的发展和社会进步，“市管县”体制日渐显现出不适应经济社会发展的弊端。以财政分权理论、制度变迁理论以及公共服务均等化等理论为基础，国内学者论述了改革“市管县”体制的必要性，并提出由省直接管理县是一个很好的尝试。这也促成了我国对省以下财政体制的改革，其中“省直管县”试点改革是重中之重。各地政府在理论和政策的引导下，积极推进“省直管县”体制试点改革。
山东省推行“省直管县”试点改革从全国范围来看并不早，开始于2009年。到2014年，试点改革进行了近个年头。第一批试点县划定20个，多数是经济较不发达的县，本文以试点县之一的莒县作为视角，对其改革后的发展变化及存在问题作了深入的考察研究。通过对莒县的研究，以点带面地分析山东省在“省直管县”后取得哪些成效以及哪些地方需要进一步完善。本文主要采用实地调研和电话访问的方式，与莒县财政、日照市财政及省财政有关部门的工作人员进行了详询和沟通，同时利用政府网站和统计局网站公布的数据信息，从经济、民生、行政等多方面深入分析改革成效。通过对莒县的分析，我们确实看到山东省在推行“省直管县”试点改革以来，县乡财政困难得到一定缓解，政府效率有所提高，政府职能转变加快，县域经济发展环境改善，人民生活水平得到提高。当然在走访中我们也了解到，目前的“省直管县”由于只是财政层面上的直管，行政体制改革并没有同步，这在很大程度上影响了“省直管县”的效果。另外各级财政关系的不明确及监督机制的不完善，也在一定程度上制约了改革取得更大的成绩。
结合山东省“省直管县”试点改革存在的一些问题和困境，本文对推行“省直管县”较早的浙江省、湖北省、安徽省及吉林省四个省份进行了研究和经验总结，并从中获得了一些有益的启示。主要包括将权力重心下移，理清省与县市的事权关系，选择与现行行政体制兼容的改革路径，统筹推进各方面配套措施的改革等。虽然各省的实际情况并不相同，但这四省区既有经济发达地区又有欠发达地区，其成功经验还是很有借鉴意义的。
参考文献（略）