第一章绪论
1.1选题背景及意义
在概念上，政策性金融与商业性金融是相对称的；在作用上，二者又是互补的。在市场经济条件下，虽然商业性金融比政策性金融存在时间长，对经济建设发挥着基础性作用，但是政策性金融作为政府干预经济的特殊手段，不仅能够保证弱势群体金融发展权和平等权，而且它的产生能有效地弥补金融市场机制的缺陷，以实现金融资源的合理有效的配置。二战后，国外政策性金融机构迅速发展，与此同时，法制建设也如火如荼地进行。西方发达国家基本都采用独立的、专门的立法形式，秉持“一行一法”和与时俱进的思想，使得这个领域的法律呈现一定的动态调整性。与之相比，我国政策性金融没有专门立法，导致政策性金融机构在运作中问题层出不穷，不仅自身经营严重亏损，而且与商业性金融机构之间过度竞争，扰乱了正常的市场金融秩序。我国的政策性金融机构产生于我国经济转型过程中，是整个金融体制改革的结果。1994年中央政府决定成立国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行。在当时，这三家政策性金融机构成立的主要目的是把政策性金融从商业性金融中分离出来，把商业性金融中的政策性业务独立出来，避免了商业银行在追求利益的同时能够享受政府最大限度的财政支持的问题，也更加明确央行的权利。1999年，又一家政策性金融机构成立，即中国出口信用保险公司，其主要目的是按照政府经济政策，利用政策性出口信用保险手段，为海外投资提供支持。这些政策性金融机构对中国的经济发展起到了至关重要的作用。但是目前为止，我国的各大政策性金融机构的运作依据基本都是内部章程和国务院发布的政策、命令。
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1.2研究现状分析
随着国家金融体制改革的不断深入，我国政策性金融的发展问题一度成为新热点。作为弥补“市场失灵”的手段而产生的政策性金融，至今巳有百年历史。以三家政策性银行的成立为标志，我国的政策性金融的发展取得一定的成果。但是，在法治社会这个大背景下，与商业性金融相比，我国政策性金融缺少独立的、专门的法律支撑，单靠政府相关文件和内部章程来保障，显然会影响其政策性功能的发挥，这也说明研究政策性金融立法问题的必要性。王华在《发展政策性金融有待解决的三大难题》⑴一文中，分析了我国政策性金融的发展前景，并指出政策性金融的可持续发展最有效的保障方式是构建专门的法律制度。目前，对政策性金融的研究主要集中在概念、功能定位、外部关系、法律地位、法律规制和商业化改革等几个方面，而且偏向于对三家政策性银行的研究。在一般原理上，白钦先的《政策性金融论》[2]较早的定义了何为政策性金融，他认为政策性金融与商业性金融是一个对称的概念，是一系列行为总称，包括了一切带有政府政策性意图的存贷款、信用保险、担保、外汇投资等特殊投融资行为。谢汪送在《关于农业政策性金融业务的界定》[3]中认为政策性金融是国家或者地区为了实现宏观经济政策目标而规定的一种特殊金融行为。瞿强在《经济发展中的政策金融——若干案例研究》[4]一书中，认为政策性金融是后发展中国家为了实现政策性目标而对银行实施的直接干预手段。张朝方、武海峰在《论开发性金融、政策性金融与商业性金融的相互关系》中认为政策性金融是政府为了弥补市场失灵而实施的一种特殊融资行为。杨涛在《政策性金融理论与实践研究》[6]中认为政策性金融是一种特殊金融活动，具有货币创造功能和六大方面的特殊功能。关于政策性金融功能的定位，黄河静在《对完善我国政策性金融体系的几点思考》[7]中将其概括为政策性、诱导性、补充性和区域经济梯度整合四种特殊功能。王曙光在《金融自由化与经济发展》[8]—书中，把政策性金融的动能定位为扶持、推动、社会稳定和诱导性功能等。
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第二章政策性金融立法的一般原理
2.1政策性金融的概念和特征
关于政策性金融的定义，众说纷纟云。有人称其为政府金融、财政投融资金融，也有人称其为特殊金融，等等。学界对政策性金融至今都没有统一的称谓，总的看来，只是称谓不同而已，其实最终的涵义都是相同的。鉴于此，本文主要阐述学界几种主流观点：国外的一些研究者认为政策性金融就是公共部门所从事的金融活动，円本学者小滨裕久、奥田英信等人将政策性金融定义为“为了实现产业政策等特定的目标而采取的金融手段，即为了培育特定的战略性产业，在贷款利率、贷款期限、担保条件等方面给予优惠，并且有选择地提供资金”国内较早使用“政策性金融”这一术语的学者白钦先将其定义为“是在一国政府支持下，以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠性存贷利率直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊性资金融通行为，它是一切规范意义上的政策性贷款，一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴等一系列特殊性资金融通行为的总称” [21]。著名学者杨涛认为政策性金融“是指在政府支持下成立、在法律规定的特定范围内展开业务、不单纯以追求盈利为目的、旨在促进国家经济发展和社会进步的特殊金融机构的金融活动”[22]。
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2.2政策性金融立法的基本原则
政策性金融立法不同于商业性金融立法，也不同于其他经济法律法规的确立和制定。从世界各国已有的政策性金融立法情况看，具体有以下几条原则：一是“立法先行”原则，通俗地说，就是立法在先实践在后。政策性金融与商业性商业性无论在设立目标、机构性质、资金来源、运作机制和负债结构等方面，还是在监管机制方面都有本质的区别[29]，在促进各国经济发展方面的作用也是不可替代的，所以，各国都非常重视政策性金融立法工作。以日本为代表的其他国家，基本都遵循立法先行的原则。二是单独立法原则，是指立法过程中，基于政策性金融机构的不同特点，制定不同的法律规范来调整。由于不同领域和行业，由于地理因素、自然环境、发展状况等的不同，政府所面对的社会和经济问题都是不一样的，因此，各政策性金融机构所实现的政策性目标也是有差异的，很难用相同的政策普适于所有领域。对比世界各国政策性金融机构可得出共同点就是机构种类较多，但是都不受一般金融法调整，各类机构设立和运作的依据都是专门的法律制度。比较典型的是日韩美三个国家。三是以政府财政、国家信用为基础的原则。政策性金融机构都是政府为了实现特定的政策目标而设立的，作为国家的专门性金融机构，在其设立时，各国政府都会以所有或者参股的形式参与其中，发挥财政的支持作用，因此，必然要强调以国家信用为基础。四是协调均衡原则，白钦先教授在多部著作中都详细叙述了 “六大协调均衡”原则[31]。政策性金融法作为一种宏观调控法，是调控资源配置、规范政策性金融机构的特别法，能够帮助实现政府和市场的完美结合，进一步实现政府的政策性目标并且弥补市场失灵带来的不良后果，这就叫协调均衡原则。如果商业性金融就是市场的手段，那么政策性金融就可看作是政府的手段，协调互补主要是指立法平衡两者之间的关系。
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第三章我国政策性金融立法现状及问题分析........12
3.1我国政策性金融的立法现状........12
3.2我国现行政策性金融立法存在的问题........13
第四章政策性金融立法的国外借鉴........16
4.1国外政策性金融的立法概况........16
4.1.1 日本政策性金融法立法概况........16
4.1.2韩国政策性金融法立法概况........17
4.1.2美国政策性金融法立法概况........17
4.2国外政策性金融立法述评及借鉴........18
第五章我国政策性金融立法的完善对策........20
5.1明确政策性金融立法原则和目的........20
5.2界定政策性金融机构的性质和法律地位........21
5.3确立政策性金融机构的外部关系........22
5.4健全政策性金融机构的组织机制........24
5.5规范政策性金融机构的业务范围........25
5.6明确政策性金融机构的法律责任........26
5.7建立健全政策性金融机构的监管制度........26
第五章我国政策性金融立法的完善对策
政策性金融作为我国金融体系的一部分，肩负着执行政府政策和国民经济健康运行的特殊使命。通过对典型国家政策性金融立法的状况以及对我国政策性金融行业出现的相关问题分析，笔者认为，必须通过法律手段来解决，而最基本的就是要加快我国政策性金融立法。政策性金融立法问题，直接关系到各类政策性金融机构的经营状况和政府政策的执行，最终影响国家宏观经济调整的目标和力度。因此，加快为各政策性金融机构立法的步伐显得尤为必要，不仅有利于我国金融法律体系的完善，而且能够为国内政策性金融机构的运行提供坚实的法律保障。由于我国几大政策性金融机构的经营宗旨和目标各异，可以借鉴美国、日本等发达国家在政策性金融立法方面的经验，为各类机构制定专门法，这也是其他国家政策性金融立法的通例。但不管是分别立法,还是合并立法，从内容上看，我国政策性金融法不仅是政策性金融机构组织法，而且应该是政策性金融业务法。一方面要对政策性金融机构的法律地位、性质、目的、任务、内部和外部的关系等作规定；另一方面，还应该对各政策性金融机构开展的具体业务活动的内容作出规定。
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结论
政策性金融法律制度是金融立法体系的重要组成部分。在实践中，由于政策性金融法的严重缺位，导致各政策性金融机构运行中的问题层出不穷，不利于整个金融业的健康发展。改变这一现状的有效途径就是加快立法步伐，结合各政策性金融机构的自身特点，为其量身制定一套完整的、专门的法律制度。以法律形式明确政策性金融机构的设立目的和法律地位、规范其业务范围、完善内外部组织机制，并建立一种不同于商业性金融机构的特殊监管制度。至此，笔者运用普遍到特殊的方法完成了对我国政策性金融立法的初步研究，并在最后的完善对策中，针对我国政策性金融立法存在的问题，把国外经验与自己观点相融合，提出了一点浅薄的建议。在整个写作过程中，笔者深感难度较大，虽然认真查阅大量资料并完成写作，但文章中仍然存在很多不足，有待更深一步地研究。
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参考文献（略）