第一章清末财政改革概况
一个国家财政状况的好坏影响着国家正常的运转。良好的财政体制及财政状况是国家政治、经济、社会发展的重要保障。中国财政的现代化制度经历了一个漫长的转变过程，而在清末实行的新政中对全国财政的清理则是其最为重要的一项措施，对晚清社会以及民国财政制度近代化的演变起到了关键性的作用。
一、清末财政改革的背景
清代前期的财政是中央高度集权性质的。因“户部总的职掌是管理全国疆土、田亩、户口、财谷之政令。”所以户部掌握着全国财政收入和支出大权。在各省地方，会设一名布政使来负责管理本省的钱粮收支，定期向户部上报奏销。“户部作为中央财政主管机构，制定财税征管政策，通过起运留存制度调济中央与地方、地方与地方之间的收支余缺，实行严格的解协款制度、考成制度、库藏制度、奏销制度控制着地方财政。而地方仅在户部规定的开支范围内，按照幵支标准列支，无可机动的财权与财力。”所以中央掌握着对全国财政使用和调拨权力来维持全国的平衡。
至清朝末期，由于战争的开支、对外赔款以及偿还巨额的借款等支出让清政府的财政面临巨大的困难，使得原有的财政体制无法正常运转。这种状况在光绪与宣统年间尤为严重。
（一）财政的入不敷出
首先来看在光绪初年的财政概况，据史料记载，光绪十年户部按照常例征收的岁入项有“地丁、杂赋、地租、粮折、灌项、耗羡、盐课、常税、生息”十项，以及四项新增项目“厘金，洋税、新关税、按粮津贴”，此外还有当年的收款即“续完（丁漕各项均有）、捐输、捐缴、节扣”。岁出常例开支有十七项“祭祀、俸工、兵饷、驿站、礼宪、廪膳、科场、赏恤、采办、办漕、织造、修绩、河工、公廉、杂支”，新增的开支有“勇营饱需、营局经费、洋款还借、息款。共收银八千二百三十四万两有奇，支银七千八百一十七万两有奇。”
到光绪年间的中期，兵事频繁，增加了海军经费，军事经费大大增加；修建铁路也提上日程，增拨了铁路经费；还有巨息借洋款、赔予日本的巨额款项，摊分在各省名下，加剧了各省的负担，民众更是民不聊生。清政府为增加岁入银两用尽各种方法，征收名目多不可数。至光绪二十五年，收入银“共八千八百余万”，而“支出共一万一百余万，不敷一千三百余万按入款内未将新增各款列入，非真不敷也由此可见，在中期的财政即使没有入不敷出，也盈余不多，几乎持平，财政面临着很大的挑战。而《辛丑条约》的签订，清政府得赔款四万五千万两白银，这使其彻底陷入了财政危机。清政府幵始加大对各国的借款，幵源节流，让本身就不完善的财政体制也临近崩渍，使整个社会陷入了恶性循环。“以三十四年各省所报岁出入册计之，均在两万万以上。此光绪末年财政之大概也。”
二、清政府集财权于中央的措施
在清政府实行的新政中，最重要的一项举措就是清理财政，为了集财权于中央，清政府改革财政机关，对财政进行整顿，进行了国家税与地方税的划分，并引进西方的预算制度来重新规划财政体制，企图以此来挽救面临解体的中央集权的财政体制。
（一）中央财政部门的变革
清政府为整顿财政，光绪二十五年（1899年）四月就曾发布过谕令：“著大学士、军机大臣、六部、九卿，将各省关税、厘金、盐课详加查核，应如何杜绝弊端，裨益饱项，总期朝廷不加取于民而国用藉资捐注，以维大局而济时艰。至各部院堂官，如能洞悉各省情形实在足资整顿者，不妨直行所见，用备采择。”
在之后的1903年，清政府在户部之外另设财政处，全面筹划全国财政。并任命庆亲王奕動为总理财政大臣，瞿鸿璣为办理财政事宜大臣，与户部认真整顿全国的财政工作。紧接着又命外务部的那桐为办理财政处事务大臣。清廷借此想另行建立一个比户部更有权威的部门来清理全国财政，集权于中央。
1906年9月，清政府改户部更名为度支部，并将财政处并入。度支部重新改革后，职能变为“综理全国财政，管理直省田赋、关税、盐课、漕粮、公债、货币、银行及会计度支一切事宜……并可随时派员调查各省财政。”加强了对财政的监督和管理。
在1908年颁布《清理财政章程》后，清政府全面展开了对全国财政的清理工作。为拓展全国的工作，又于1909年在中央设立清理财政处，职能为“开列各省出入各项条款，发交各省清理财政局分别调查；综合京外光绪三十四年分出入款项详细报告册，并宜宣统元年以后各季报告册；摘录各项说明书，分门别类，编成总册；核定各项清理财政章程。”同年又设立了盐政处，管理全国盐务事宜，又以度支部尚书兼任督办盐政大臣，盐政处内分设八厅。至此清政府已经做好整顿财政的全部准备，然后依据制定的《清理财政章程》共三十五条，有条不紊的开始执行。
第二章清末察哈尔地区的清理财政及成效
察哈尔在晚清时期，“一方面，它是京师北部的重要屏障，是清政府控制内外蒙古的管钥；另一方面，它又是东北地区通往中原的的重要通道之一。”由此，清政府对于此地区各方面的管辖尤其是行政控制在逐渐增强。在清末全国清理财政的大潮中，中央政府的财政改革措施也为察哈尔地区的财政改革指明了方向，使该地区先前混乱的财政有了较为清晰的线索，也编制出察哈尔宣统三年的预算表，划分国家税与地方税，明确了收入与支出款项，在整顿财政的过程中迈向近代化，为民国时期的财政制度发展奠定了基础。
一、清末财政改革前的察哈尔
（一）清政府对察哈尔的行政设置
清朝时期的察哈尔，是指在察哈尔部蒙古在布尔尼事件之后被重新安置的地方，即所说的大同、宣化边外。“大体相当于今乌兰察布盟集宁市、察哈尔右翼前、中、后三旗，卓资县、商都县、化德县、丰镇市、凉城县、兴和县和锡林郭勒盟正蓝旗、正镶白旗、镶黄旗、太仆寺旗、多伦县以及河北省张北、康保、尚义、沾源等县的一部分。其中包含察哈尔八旗驻地和清朝直属的几大牧厂。”
在清廷编定的察哈尔八旗与四牧群以外，随着察哈尔地区的开垦以及汉民的增多，清政府从雍正年间开始，在此地区陆续增设一些民事机构来增强对此地区的行政管辖。在雍正年间，依次设立了张家口直隶厅、多伦诺尔直隶厅以及独石口直隶厅，以上三厅被合称为口北三厅。清政府规定三厅的职责分别是：“张家口、独石口及幵平之多伦诺尔设理事厅三以听蒙古民人交涉之事。张家、独石二口现内治其土田，职其粮赋。多伦诺尔商贾荟萃之所，平市价榷物税，咸置兵设邮立仓库固监狱……”而清政府又在之后设立了四厅，丰镇厅、宁远厅、兴和厅与陶林厅，且把丰镇、宁远厅由理事同知改为抚民同知：（表2.1）
很明显，清政府这些措施都是加强对此地区行政控制的表现。随着清末新政的展开，清廷幵始清理全国财政，察哈尔地区也不例外。之所以在清时期称之为察哈尔地区，是后来以地域概念来判定的，因为当时的察哈尔地区，一部分是属于归续道管辖，一部分属于直隶的，并没有统一的行政运转体系，财政更是如此，赋税的上缴并不直接到达中央，而是解到归缓道库或者直隶省。
二、察哈尔清理财政的过程
察哈尔地区清理财政的过程并不顺利，也不彻底。晚清时期清政府开始贯彻清理财政政策，已经把察哈尔地区作为一个行政区来对待，因此将其列入了清理单位，但由于此前并没有正规统一的财政体系，所以清理起来比较麻烦。尤其是又引进预算制度，要查清各厅州县的财政，不仅需要督抚等人员的督查，还须厅州县的积极配合。在短时间内清理此区的财政数目及详细款项并非易事。
（一）察区清理财政之困难
上述提到的《清理财政章程》中要求各省出入款项截至光绪三十三年（1907年）底作为旧案，历年没有上报度支部的要分年幵列出清单奏销。察哈尔都统遵章办理，让其部下酌定清理入手办法，逐款幵始调查。比如驻防款项并不多，本以为应较易考察，但却问题频出，究其原因是无从下手。旗营起初并没有所谓的档案、册籍留存，即使存有底稿可考，或在庚子间毁坏，或是首尾缺失。承办的官员并非都熟悉此体例，且并非一任官员，与内地行省各司其责的官员不同，尤其是财政的收支与内地库藏有专属的拨发人员不同。但凡办事，都是东挪西凑，等事情办妥款项也无法确定，因无确定之收入。
清末察哈尔地区奉旨办新政，如兵部、学校、农工商部、矿务等都是重点。由于清政府要求各省自筹新政经费，所以察哈尔都统创办这些时都是挪凑济用，并没有指定款项。收入数目如牲捐、茶税等项每月每年的收入并不一定，往往已经奏明某款项作为支出，却不得不临时再变通。现在所面临的问题就是历年的报销不能顺利接任办理，预算也不能按照规定的样式填造。都统据实情提出了清理的实施步骤，查明未销结的款项无论内销外销都先向部报销。“任内起算，免予造册遵章以三十三年止列为一单，三十四年分及本年分各分一单汇案送部”；“其余未经查悉之款……移交接任都统查明陆续另报”；“除已饬各款另行开单咨部核销夕卜，所有清理财政变通办法汇案报销并请补行立案各缘由……”
（二）察哈尔的清理财政内容
光绪三十三年（1907）七月，察哈尔地区取消原有的筹饱局，改设财政总局，办理财务行政，综理全省收支。察哈尔在清理财政的过程中，依照《清理财政章程》逐步幵始核查各厅县财政收支。涉及到国家税与地方税的划分，制定出预算表，具体财政内容多数是垦务、盐务等的清理。国家税与地方税的划分是察哈尔财政体系中的一大重要改变，不仅仅是机构的更改，也使得原有的传统赋税制度瓦解。
1.编定察哈尔地区的预算
依据清政府编订的《度支部颁核定宣统三年预算案》，可知清廷当时把察哈尔看作一个行政单位来实施清理财政计划的。从中整理的岁入与岁出项与国家的收支款项大致相同，也存在差异。察哈尔地区的岁入经常项有田赋、常关税、正杂各税、厘捐、官业收入、杂收入等，临时项中有田赋、杂收入等。岁出经常项有行政费、交涉费、民政费、财政费、常关经费、典礼费、教育费、司法费、教育费、工程费以及官业支出，岁出临时项中也有涉及到这些支出款项。在地方行政经费中还有教育费与实业费。
第三章民初察哈尔特别行政区的财政.........22
—、民初察哈尔特别行政区的财政介绍........22
（一）民初财政体制的演变及财政概况.........22
（二）察哈尔特别行政区的财政状况.........24
二、民初察哈尔特别行政区的财政结构分析.......26
（一）察哈尔特别行政区的垦务、税捐、银行.......27
（二）察哈尔特别行政区的军费、工程费、司法费、旗务费.......32
第四章察哈尔省之财政...........44
一、国民政府时期的财政简况.........44
（一）政府财政制度的整顿.........45
（二）地方税收收入..........46
第四章察哈尔省之财政
1927年“宁汉合流”之后，结束了北洋军阀统治的混乱时期，建立了南京国民政府，至此民国实现了统一的政权。南京国民政府的成立有利于当时社会经济的发展。为尽快适应“以党治国”的政治要求，国民政府初期对原有的财政制度进行了较全面的整顿和改革，尤其是在1933、1934年的财政政策变革是个转折点，整顿了地方繁荀的税收名目，一定程度上减轻了人民的负担。而在1928年察哈尔特别行政区改为察哈尔省，成为省一级行政单位。其财政体制在先前的基础上随着中央财政政策的转变也出现变化。如察哈尔省的收入项中就分别包括国家的税收，省级的收入和县地方收入，从中央到地方形成了中央、省（市）、县（市）的三级财政管理体制，财政体系走向规范化。
一、国民政府时期的财政简况
在南京国民政府初期，中央想要巩固其政治地位，必须着重恢复与发展经济，其中对财政制度的改革尤为突出。在改革当中，首先是通过立法来规范政府财政活动，逐步颁发一系列的财政法律法规来实现。比如划分国家税和地方税，制定预算制度，发行公债等等都是通过立法程序来完成，增强了财政制度的规范性。初步建立起现代化资本主义税制体系，经过整顿与改革之后，“在中央，建立了以关、盐、统等流转税为主体的国家税体系；在地方，建立了以田赋、契税、营业税等收益税为主体的地方税体系。”此外国家的信用制度也逐渐完善，最终建立起了以中央银行、中国银行、交通银行和中国农业银行为主体的国家垄断金融体系。总体来说，南京国民政府期间经过对财政的改革和整顿，使得这一时期的财政体系走向现代化，越来越完善。
（一）政府财政制度的整顿
南京国民政府初期对国家收支与地方收支的划分主要有两次。
1.为了加强中央集权，统一财政，财政部在1927年6月召开了苏、浙、院、闽、桂、粤六省财政会议，厘定了划分国家与地方两税以及各收支的标准草案。此次的划分是参照世界各国通行办法和中国国情来确定的，收入划分各税目独立，没有附加，是为避免中央和地方的财源互相牵制。最值得注意的就是此次划分把田赋划入了地方收入，使得地方收入有所增力口。实际试行过程中，有的省对于“不重征，不附加”的规定并没有实现。
结语
从清末新政到民国年间，中国的政治体制发生了巨大的变化，中央的财政政策也随着向西方学习的思潮而有所改变，察哈尔地区的财政体制的变革也在此背景下经历了三个时期，即清末、北洋政府时期和南京国民政府初期。从清政府清理财政开始，中央的财政体系由原有的高度中央集权性质过渡到北洋政府时期正式划分国地税，再到南京国民政府时期已经基本形成了现代化的中央、省、县三级财政管理体系，走向了正规化。
察哈尔地区的财政体系在中央政策的引导下也经历了一个漫长的演变过程。在清朝，察哈尔地区只是一个地域上的概念，并没有统一的管理机构。传统的财政更是如此，赋税的上缴并不直接到达中央，而是解到归缓道库或者直隶省，支出数额也要经上报道库或者藩库才行。清末财政矛盾凸显，经常性的入不敷出，且欠巨额款项，此时的察哈尔也因摊派的负担加重而深受其害。
清政府实行新政进行清理财政，察哈尔也借此来规范其财政，并制定出具有近代化性质的预算案。察区都统在清政府清理财政过程中尽力表现出积极配合，但此时中央与地方的财政权已经出现矛盾，中央想极力从地方上收税，而地方则想从中揽取财权把经费留在此地，各县负担加重。虽然没有达到初期的预想，但也收到了一定的成效，为察哈尔财政制度在民国时期的鋭变奠定了基础。
北洋政府时期的察哈尔特别行政区有专门管理财政的察哈尔财政厅，在财政预算方面遵照中央的政策依旧划出了国家税与地方税，远比清末列出的预算表繁杂，且收支体系中的收入和支出项也更加明确，也说明其具有进步性。但值得注意的是，察哈尔特别行政区的财政经费在使用方面并不是完全按照规定来支出，民初正是察区建设改良阶段，许多项目都是前所未有，并不能及时体现在原有的财政体系中，几乎都是归地方政府策划，这意味着其在地方基础建设中起到非常重要的作用，也使得地方掌控和使用财政经费更加灵活，同时也变得复杂起来。而此时的中央对此种局面已经无力掌控。
待察哈尔省设立之后，随着中央财政管理体制的健全，察哈尔省的财政体系也逐渐建立起来，除了国税之外，还分出察省地方收入以及县地方收入，形成了三级财政体制。中央和地方争夺财权的矛盾一直存在，此矛盾于察哈尔省时期形成的西方资本主义税制体系下得到暂时缓解。
自古以来，中央与地方就对财政权力有所争夺，政府为了巩固中央集权，对于财权的独揽掌控更是重视。一旦中央派给地方的上缴任务加重，就会引起地方的不满，随之而来的是更多的苟捐杂税，人民负担加重，进而形成恶性循环。在近代化的过程中，作为少数民族地方的察哈尔地区财政体系也经历了一个从近代化到现代化的漫长历程。从察哈尔地区财政体系的变化中可以窥探出当时地方与中央争夺财权的矛盾，也以此成为财政体制近现代化变革的动力。对察哈尔地区财政体制的探究为研究其他地方财政的演变以及探索社会史中地方财政史的学者提供有价值的借鉴与参考。
参考文献（略）