1 国内外主要文献综述
财政支出结构问题历来为中外学者所关注，并形成了丰富的研究成果。国外学者对公共财政体制下地方财政支出结构的研究比较深入，注重基本理论的构建和实证分析，为本文提供了理论基础和研究方法。国内学者的研究针对中国实际，更有助于发现中国当前地方财政支出结构存在的问题。本章在梳理中外学者研究文献的基础上，总结出中国公共财政体制下地方财政支出结构的基本目标，为进一步的实证研究奠定基础。
1.1 国外文献综述
1.1.1 公共财政体制下财政支出结构的一般理论
随着资本主义市场经济体制的确立和发展，公共财政思想也不断丰富与完善。学者们关于财政支出结构的论述也随着经济发展的阶段不同而发生变化。从一些代表性学者的论述可以梳理出财政支出结构理论的演变脉络。
亚当·斯密是现代财政学的创始人，他奉行经济自由主义思想，认为政府应该尽可能少的干预经济，政府的职能应该仅限于保护社会不受外来侵略，保护个人免受他人压迫与侵害，提供某些公共设施。亚当·斯密（1776）系统的探讨了财政支出的构成。首先，为防止外来侵略，国家必须建立军队，平时维持及战时开支需要全民负担，因此，国防费是必要的财政支出。其次为保护人民免受他人欺辱与压迫，需要建立司法机构，因此，司法经费是第二项必要的财政支出。再次，政府还需要提供个人难以提供但对全社会有利的公共项目，包括公共机关和工程，主要用于便利社会商业的发展和人民的教育。教育又分为青年教育和一般人民的教育。因此公共工程和公共机关的费用是第三项主要的财政支出。最后，还需要一些费用用于君主执行职务和维持尊严。亚当·斯密认为这些支出都与公共利益有关，因此应该作为财政的开支，除此之外国家不应该再有其他的支出。他的思想体现了“廉价政府”和“夜警国家”中的财政支出结构。支出都以公共性为必要条件，并局限于较狭窄的资源配置领域。
马尔萨斯（1820）提出与亚当·斯密不同的观点，他已经认识到资本主义存在经济危机的可能，并认为扩大公共工程项目支出有助于缓解经济危机，早于凯恩斯100年就预测到资本主义财政支出结构的调整方向及其原因。
1.2 国内文献综述
中国建国后至改革开放前一直实行计划经济，采取的财政模式是国家财政，理论依据主要是国家分配论，认为财政是国家为实现职能分配社会产品和国民收入而形成的分配关系。关于财政支出结构的研究主要是处理积累与消费关系问题。薄一波（1956）在总结“一五”经验的基础上提出了著名的“二、三、四”比例关系原则，认为预算支出中基本建设支出比重不低于40%或略高一点。成为影响其后计划经济时期财政支出结构的基本原则。改革开放后随着计划经济向市场经济的转轨，财政模式也逐渐体现出公共化的特点，特别是公共财政理论提出和公共财政体制确立后，地方财政支出结构才发生了根本性的变化。对于公共财政体制下地方财政支出结构的研究是随着公共财政理论的逐步完善而不断深入的。
1.2.1 中国公共财政理论的演进
1. 公共财政理论的提出与确立
我国计划经济时期占主导地位的财政理论是国家分配论。主要强调财政的本质，邓子基（1983）认为财政是以国家为主体的带有强制性的分配关系，分配目的是满足国家实现职能的需要。叶振鹏（1982）提出财政职能包括：通过财政杠杆将社会产品在不同组织之间、积累和消费之间进行分割的分配职能，通过财政收支改变不同主体占有国民收入份额的调节职能，对分配中各方活动进行反映和制约的监督职能。
公共财政理论是随着市场经济的建立和完善而逐步形成和发展起来的。1993年党的十四届三中全会颁布了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出要积极推进财税体制改革。具体措施包括三方面内容：一是把地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度。三是改进和规范复式预算制度。建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。这一文件关于财政体制改革一些重要表述已经包含了建立公共财政体制的初步思想，为公共财政理论在我国的发展奠定了理论和政策基础。此后，学者开始对公共财政理论进行了一些研究和讨论。
1998 年 12 月 15 日在全国财政工作会议上，国务院副总理李岚清同志在讲话中提出积极创造条件，逐步建立公共财政基本框架的思路，同时还提出了四项原则：第一，把保证公共支出作为财政的主要任务，该管的管好，不该管的不要管；第二，要依法促进公平分配；第三，充分运用预算、税收、国债等经济手段参与宏观经济调控，并做好转移支付工作；第四，要调节市场配置资源偏差，体现国家的产业政策，同时对国有企业实行间接治理，做好国有资源治理工作。这是首次从政府的角度明确提出了建立公共财政体制是我国财政改革的目标。
2 国外地方公共财政支出结构的比较分析
在实行公共财政体制的国家里，地方财政支出结构是地方政府承担的财政职能的体现。但根据财政分权理论国家的财政职能要在不同级次的政府之间进行分配，由于实行公共财政体制的国家分权程度不同，各国的地方财政承担的职能也存在差异，因此，各国地方财政支出结构也表现出多样性。世界各国的国家结构可以分为单一制和复合制，复合制中最主要的类型是联邦制。一般情况下单一制国家的财政权力相对集中，中央政府承担的财政职能和支出责任较多。联邦制国家财政权力相对分散，地方政府承担的财政职能和支出责任会更多些。地方政府承担的财政职能多少及种类的差异会对地方财政支出结构带来影响。当然，由于各国的国情不同，同是单一制或联邦制的国家分权程度和地方财政的支出结构也会存在一定差异。因此，在考察公共财政体制国家的地方支出结构时，既要分析一般规律，也要注意某些国家的特殊性。通过对典型国家的考察，能够发现地方公共财政支出结构形成的原因，对于实行分税制财政体制和公共财政模式时间都很短的中国地方财政有很大的参考价值。
2.1 单一制国家地方财政支出结构
目前世界上大多数国家实行单一制，例如英国、法国、日本、意大利、荷兰、葡萄牙等，我国也是单一制国家。理论上单一制国家财政权力应该集中于中央，地方财政支出责任较小，现实中多数国家的地方财政支出比重也确实要比联邦制国家地方各级支出比重低。例如，集权程度相当高的法国，1998年地方财政支出仅占全国支出的19%。但是，也有例外，某些单一制国家的地方财政支出比重相当高，例如，丹麦地方财政支出比重达到50%以上，日本的地方支出占全国支出的比重更是高达60%以上，甚至高于联邦制的国家地方政府支出比重。因此，考察单一制国家地方财政支出结构也要考虑到不同国家地方支出责任的差异。
单一制国家地方政府不仅总的支出责任存在差距，主要支出项目分担情况也各异。多数国家地方一般公共服务支出比重不大，只有日本比重极高，达到82%。公共秩序和安全支出方面，日本和英国以地方为主，其他国家地方比重很低，教育和卫生各国情况差异较大，很难找到一般规律，社会保障和福利除丹麦以外，多数国家地方不负担主要责任，住房和社区服务各国情况也不相同。可见单一制国家地方财政在支出责任方面更难找到规律。因此，为考察单一制国家地方财政支出结构还应该选择典型国家进行有具体分析。单一制国家中法国属于集权程度很高的国家，而日本则属于集权与分权结合型。因此选择它们的地方财政支出结构进行分析。
2.2 联邦制国家地方财政支出结构
目前世界上实行联邦制的国家主要有美国、加拿大、德国、瑞士、澳大利亚、印度、巴基斯坦、巴西、墨西哥等 20 多个国家。虽然同为联邦制国家，但各国的分权程度不尽相同，而且分权程度还随着时间发生变化。一般可以通过地方财政支出占全国财政支出的比重来衡量分权程度。从表中可以看出，加拿大、美国、瑞士的地方支出比重相对较高，德国和西班牙地方各级政府的支出比重相对较低。其中美国和西班牙地方财政支出的比重近年上升趋势明显。这种支出比重的不同说明各国地方财政职能的大小存在一定的差异。这种差异会给地方财政支出结构带来影响。
不仅总支出的比重不同，各国地方财政支出主要项目在全国同类支出中所占比重也存在较大差异，各类支出在不同级次财政之间的分配也不尽一致。这表明不同国家地方各级财政的职能构成各有侧重。职能构成的不同对地方财政支出结构会带来更大的影响。考察主要支出项目在各级政府之间的分配，有助于了解各国地方财政支出结构形成原因。
从表 2-8 中数据可以看出，一般公共服务的支出责任分配分为两种情况，美国和加拿大的地方各级政府承担的一般公共服务支出比重较低，分别仅为 32%和37%，其中地方的支出比重略高于州的支出比重。德国、西班牙、瑞士的地方各级政府承担的一般公共服务支出比重较高，其中德国高达59%，公共秩序与安全的支出责任分担各国相对一致，除西班牙外的四个国家地方各级财政在公共秩序与安全支出项目上的比重都超过全国的60%，但在州与地方之间的比重情况各不相同。各国地方各级财政普遍承担了很大的教育支出责任，美国、加拿大、德国、瑞士地方各级财政承担的教育支出都占到了全国的90%以上，而且州财政普遍起到了较重要的作用。卫生支出的分配各国情况各异，没有明确的规律。社会保障和福利支出各国情况接近，地方各级财政都没有承担太多的支出责任，最高也仅达30%。住房和社区服务各国也都比较一致，地方财政是该类支出的主要承担者。通过分析可以看出，联邦制国家地方财政承担的支出责任有许多相近之处，地方各级财政基本都是公共秩序与安全、教育、社会保障和福利、住房和社区服务支出的主要承担者。这为考察联邦制国家地方财政支出结构提供了重要的依据。但是要分析联邦制国家地方财政支出结构的特点，还需要选取一些比较典型的国家进行具体分析。下面分别以美国和德国为例，分析他们的地方财政支出结构特点。美国和德国是发达的市场经济国家，公共财政体制都比较完善，其地方财政支出结构具有典型性。
3 公共财政体制下中国地方财政支出结构的现状................ 36
3.1 地方财政支出结构的功能特点................... 36
3.1.1 保障性支出在调整收入分配方面的功能日益加强 ........... 37
3.1.2 经济建设支出的职能重点发生较大的变化.............. 38
3.1.3 公益性支出比重下降明显 ............... 40
4 公共财政体制下中国地方财政支出结构存在的问题............... 61
4.1 保障性支出压力巨大....................... 61
4.1.1 地方财政的保障性支出压力过大 ............... 61
4.1.2 地方财政的保障性支出对调解收入分配作用不足 .......... 62
4.2 公益性支出不足............ 65
5 公共财政体制下地方财政支出结构的影响因素................ 85
5.1 经济条件和财政能力因素.............. 85
5.1.1 公益性支出的影响因素 ............... 86
5.1.2 保障性支出的影响因素.................. 89
5 公共财政体制下地方财政支出结构的影响因素
公共财政体制确立后，地方财政支出结构的形成与变动受到多方面因素的影响。首先，完善的公共财政体制会以满足地方公民各类公共需求为目标的。财政支出结构的变动是本地区公民公共需求变化的反映。其次，地方公共需求满足的程度受到地方财政能力的约束，地方政府必须在预算约束下选择公共需求的满足顺序。当财政资金有限时，总是那些地方最紧迫的公共需求先得到满足，其他的需求将得不到满足或只能部分的满足。因此，财政支出中具体项目的比重反映了这种公共需求满足的优先次序。在实行财政分权的现代公共财政制度下，由于地方财政属于全国财政的一部分，因此还要受到财政体制的影响。对于一些既可以由中央财政提供，也可以由地方财政提供的公共服务，根据财政分权程度的不同，地方支出责任会有一定差异，这种财政体制的不同也会在地方财政支出结构中得到反映。根据现代公共财政理论，地方财政在经济稳定方面也会发挥一定作用，因此当中央政府采取不同类型的财政政策时，地方财政的支出结构也会出现一定的波动。以上因素对于任何实行公共财政体制国家的地方财政支出结构都会发生影响，我国实行公共财政体制后也不例外。但是，由于我国从计划经济向市场经济转轨的时间不长，许多与市场经济不相适应的经济制度都处在改革的过程中，例如社会保障体制、教育、医疗体制的改革都在很大程度上使地方财政支出结构发生改变。因此我国地方财政支出结构变动往往具有不连续性的特点。对这些影响因素的全面考察有助于我们发现地方财政支出结构所存在问题的成因，为优化地方财政支出结构确定方向和对策。
5.1 经济条件和财政能力因素
经济发展条件是决定地方公共需求的最根本因素，根据马斯格雷夫和罗斯托等学者的研究，经济发展的不同阶段公共需求会发生变化，例如，经济发展初期对于基础设施等物质生产的共同条件需求较大。经济发展进入成熟期后具有公共性的消费需求增加。政府在不同发展阶段还会选择不同的转移性支出水平，满足人民对收入分配的需求。马斯格雷夫还指出技术变化、城市化水平、人口变化、公共劳务的相对成本都是财政支出结构变化的影响因素。只是这些因素对不同支出影响效果和方式不同。
6 中国地方公共财政支出结构优化对策
中国公共财政体制确立后，地方财政支出结构已经发生了很多有益的变化，但是与公共财政体制的要求仍然存在一定的距离。通过对公共财政体制确立以后中国地方财政支出结构的影响因素分析可以发现，地方财政支出结构现存的问题是一系列因素共同决定的。地方居民的公共需求虽然已经开始成为决定我国地方财政支出结构的基本因素，但是，由于我国正处于转轨和改革过程中，许多与财政支出相关的体制还不是很完善，人们对公共财政的认识也存在一个深化的过程，因此，我们必须在承认改革渐进性的基础上，积极寻求优化地方财政支出结构的对策，使地方财政支出结构达到公共财政的要求。这些对策中最首要的是科学界定公共财政体制下地方财政支出结构优化的基本标准，使结构优化有正确的目标。其次，要将地方财政支出结构置于全国财政体制内来考虑，在合理分权的基础上，充分发挥中央地方财政各自的作用。再次，要为地方财政支出结构优化提供制度保障，以民主和法制保证地方财政支出结构决策的科学化和公共化。最后，要通过制度创新确保地方财政资源的充裕，在高水平上满足地方公共需求的基础上实现结构优化。
6.1 按科学发展观要求促进地方财政支出结构公共化
科学界定地方财政支出结构优化的标准是公共财政体制的基本要求。只有标准明确了，才能把握支出结构调整的方向。公共财政的最基本要求就是要将财政资金投入到具有公共性的领域，地方财政的支出结构的公共性越强，就越符合公共财政的要求。但是，具有公共性的领域很多，如何区分各领域的重要程度必须有一个判断标准，这个标准还必须随着时代的变化而与时俱进。党的十六大以来科学发展观不仅成为党和政府的指导思想，也给公共财政理论注入了丰富的内涵，用科学发展观的基本思想来为地方财政支出结构确定合理的标准，是符合公共财政体制要求的。
6.1.1 地方财政支出结构公共化的基本原则
科学发展观为实现地方财政支出结构确定了基本原则，按照这些原则的要求来调整支出结构，将使地方财政支出的公共性得到充分的保证，使地方财政职能得以充分的实现。以人为本是科学发展观的核心，也是衡量地方财政支出结构的最基本标准。
1. 地方财政支出结构公共化应该以人为本
以人为本就是以最广大人民的根本利益为本，发展成果由人民共享，把促进经济社会发展与促进人的全面发展统一起来。地方财政支出结构是地方财政职能的量化表现，而地方财政的资源配置、收入分配、经济发展和稳定各项职能都必须以促进人民福利最大化为原则。地方通过直接配置公共资源、间接调节市场资源的配置最终要实现资源配置的帕累托效率。地方配置公共资源应该首先确保民生所必须的公共产品的有效提供。公共资源配置的民生取向要求地方财政支出结构首先确保人们最基本公共需求的满足。例如，基本的教育、医疗等公共服务必须确保，做到学有所教，病有所医。否则全社会的福利无法实现最大化。地方收入分配职能的实现要求同样具有民生取向，以满足人们的最基本公共需求为原则，这就要求财政实现人们最基本的社会保障，做到劳有所得，老有所养，首先，以就业保障帮助公民享有获得收入的机会，促进起点的公平。
参考文献（略）