第 1 章 绪论
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
中国审计署于 1983 年正式成立至今已有 30 年历史。三十年来，国家审计署逐步探索的过程中逐渐完善，自 1995 年《审计法》颁布实施之后，明确表明财政审计是我国国家审计的重要构成部分，在诸如查错纠弊，打击财税范畴内的各类违法乱纪行为，加强各类机构廉政建设等方面发挥了重要作用，同时也很好地促进了财政的增收节支以及财政体制的改革发展。然而，在我国公共财政框架构建以及整个社会主义市场经济体制的实行过程中，新问题和新情况始终困扰着我国财政审计，其相关的依据、使用的方法、审计的对象以及范畴都在不断地变化和演进。财政审计领域不断拓展的同时，审计环境也在无时无刻的变化，不断发展的市场经济、不断完善的经济体制及不断深化的改革与开放，不断给我国审计提出新的要求和目标。2008 年 7 月，审计署公布了《审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划》，“绩效审计”代替“效益审计”首次出现，并与我国“十一五”规划紧密结合，明确提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，……，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府机关责任追究制。到 2012 年，每年所有的项目都开展绩效审计。……，着力构建绩效审计评价及方法体系，……，2012 年基本建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系。”1这些具体而又实际的发展规划，构建了此后我国审计工作发展的基本框架，同时也标志着我国的绩效审计的全面开展和推进。审计署《“十二五”审计工作发展规划》明确指出，要“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。”
然而放眼世界，绩效审计已经成为国际社会多数国家政府审计的主流形式，世界审计已进入绩效审计为主导的现代审计阶段，而国内绩效审计由于起步较晚，各方面经验、基础不足，主要依靠引进国外理论和借鉴国外经验，目前在内容、方法、体系等方面仍然很不系统，也很不完善，理论与实践不能很好地结合，不仅制约了我国绩效审计工作的开展，也很大程度上影响了我国政府绩效审计的规范化建设。国内外经济社会发展形势不断变化，客观环境的要求不断改变，绩效审计成为现代国家审计的一个必然趋势和发展方向。在这样大环境、大趋势下，我国需及时、深入地开展政府绩效审计理论及实践相关问题的研究和探讨，为我国政府绩效审计总结经验并提供依据，努力推动我国绩效审计的进一步发展。
1.1.2 研究意义
在国际社会上，政府项目从立项到建设和营运再到整个审计都有相对规范的程序以及评价标准，而对此，规范绩效审计是比较普遍选择。近年来，我国各级审计机关以及相关领域的学者也开始对此进行积极的探索。研究和探索绩效审计的规范化建设，可以完善我国审计理论基础，拓展审计整体的广度和深度，更好地发挥绩效审计在建设政府项目过程中的积极作用。政府部门每年立项建设的公共项目具有数量多，规模大，投资多，周期长等特点，按照我国审计的相关法律规定，政府项目属于我国审计监督和服务的重要对象，但限于目前审计机关的现实条件，尚不可能对全部政府项目实施审计工作。按照目前我国审计工作“服务大局、围绕中心、突出重点”工作方针的指示，突出重点就是要对所有审计对象进行重要性排序及筛选，选择重点项目进行重点审计。绩效审计的需按一定的标准和规则，在经验基础上进行项目选择工作，做好绩效审计工作的第一步，选择是否具有规范性、代表性，直接影响到今后的绩效审计工作是否能够科学、合理、有效地利用审计资源，决定了绩效审计工作是否有意义，避免不必要的浪费及无用功。因此，政府审计机关首先需认真深入地进行理论研究，掌握绩效审计的部分特点及规律，以便做到科学选取项目。
第 2 章 概念界定和基础理论
现今社会，政府绩效审计逐渐成为世界各国国家审计的主要内容，以绩效审计为中心，绩效审计和财务审计并存的现代审计理论逐渐成形。为了更好地研究我国政府绩效审计规范化建设相关问题，本文首先对政府绩效审计的概念以及理论进行详细的梳理，为后续研究提供坚实的理论基础。
2.1 相关概念界定
政府机构为“公共部门”，其基本职能是推进和管理社会公共事务。政府机构不同于“私人部门”，后者一般是为了自身利益而存在和发展的，它们的最大区别在于前者不具有竞争性，除私人领域外的全部事务，如保护国家安全、维护主权完整、维持社会治安、提高国民素质、保障民权、发展民生等都属于政府管理的对象而不允许私人部门参与，也就自然不存在竞争，并且许多特殊事务，如环境保护、资源节约、社会公共设施建设等，“私人部门”组织并不愿从事或者履行，仅在必要时刻被动地执行或者参与，而效果也很不理想。政府负责发展和管理社会公共事务的基本职能，决定了政府机构具有以下特性：一是政府机构的权力是国家政治制度所给予的，本质上是一种公共权力，使其代表公民权益并为社会公众服务；二是政府机构的资金来源于社会公众的税收，实质上是一种公共财政，这也要求政府工作要为公众负责；三是政府机构提供的服务产品，本质上是一种公共产品，要求全体社会公民都能享有且人人平等；四是政府机构是非营利性的组织，要求以公共利益为价值取向并以维护公共利益为行为目标。总之，政府是代表公民利益，为公民服务的公共机构。
第 3 章 国外政府绩效审计规范化的经验.......18
3.1 国外政府绩效审计规范化的发展概况 ..... 18
3.1.1 美国政府绩效审计规范化发展状况.... 18
3.1.2 英国政府绩效审计规范化发展状况.... 21
3.1.3 瑞典政府绩效审计规范化发展状况.... 24
3.2 国外政府绩效审计规范化的借鉴意义 ..... 26
小 结......28
第 4 章 我国政府绩效审计规范化的现状分析......29
4.1 我国政府绩效审计发展变迁历程及现状 ...... 29
4.2 我国政府绩效审计规范化建设 ... 34
4.3 案例分析 ... 36
小 结......40
第 5 章 完善我国政府绩效审计规范化建设.....41
5.1 绩效审计组织规范化 ... 41
5.2 绩效审计标准体系规范化 ..... 42
5.3 绩效审计行为规范化 ... 43
5.4 绩效审计工作流程规范化 ..... 43
5.5 绩效审计评价标准规范化 ..... 45
5.6 绩效审计文书规范化 ... 47
小 结......48
结论
绩效审计在我国起步较晚，自上世纪 80 年代以来，审计署成立，绩效审计的概念随之被引入到我国，这一天已经过去了整整 30 年。在这 30 年里，我国政府绩效审计同我国的发展历程一样，都经历了翻天覆地的巨大变革，取得了辉煌的成就。但与西方国家相比，我国政府绩效审计还存在着许多亟待解决的现实难题。这就使得我国的有识之士前赴后继，用自己的智慧和努力探索中国绩效审计的发展之路。随着在我国不断深化的政治和经济系体系改革，以及我国顺利加入世界贸易组织的新形势，我国政府绩效审计面临诸多的机会和挑战：如何加强我国政府绩效审计的不断深化，以达到其他国家绩效审计的发展水平？如何实现我国政府绩效审计的跨越式发展，取得理论和实践的飞跃？如何让我国的主观环境满足政府绩效审计的发展要求，实现制度创新？如何做到《审计署“十二五”审计工作发展规划》提出的全面推进绩效审计？这些都是未来我国政府审计即将面临的难题。
这么多的难题摆在我们面前，我们应该怎么解决？本文通过对我国政府绩效审计规范化建设的相关理论总结研究和分析探讨，分析我国政府绩效审计现阶段存在的主要问题及制约因素，分析总结国外开展政府绩效审计的代表性国家的先进经验和成熟之处，提出了自己的一点意见和想法，以期对我国政府绩效审计的规范化建设尽绵薄之力。此外，由于我国政府绩效审计非公开，不透明化，增加了本文数据案例收集的难度，进而可能影响论文最终的观点，在论文的写作过程中，这些问题都无法避免。希望本文可以起到“抛砖引玉”的作用，希望在以后的时间，能有大批优秀的关于政府绩效审计规范化的论文出现，更希望政府绩效审计在我国顺利开展，早日实现政府绩效审计的规范化。
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