机构改革背景下的食品安全基层监管问题及对策研究——以北京市海淀区市场监督管理局为例
摘要
食品是人民群众赖以生存和发展的基础，食品安全关系国计民生，食品安全监管考验政府治理能力，也事关政府公信力。2018年3月，国家市场监督管理局正式组建，从顶层设计层面将原工商、食药、质监、物价等职能整合到一起。此后，各级市场监督管理部门相继成立，全国市场监管工作迈入新的发展阶段。基层市场监督管理部门处在食品安全监管的一线，其职能履行到位与否直接影响着食品安全监管工作的整体有效性。然而，食品安全基层监管效能提升问题也逐渐在基层市场监管部门的工作实践中凸显，这对机构改革后基层食品安全监管工作提出了新的研究课题。
本文以2018年3月开始的市场监管部门机构改革为背景，以北京市海淀区市场监督管理部门的工作实践为例，梳理机构改革背景下的基层食品安全监管工作面临的执法力量配置不合理、基层监管权责不清、行政审批衔接不顺畅、监管法律建设滞后、信息化建设不完善等痛点和难题，并利用理论工具分析问题的产生的原因，同时借鉴国内外相关的实践经验和有益探索，最后从优化权责配置方式、强化制度体系和法律体系建设、提升信息化建设水平等方面提出优化路径和对策建议，推动提升基层食品安全监管效能。
本文对北京市海淀区市场监督管理部门食品安全基层监管体系的优化研究，旨在对解决该机构现有食品安全基层监管效能提升问题起到一定的参考作用，同时，具有向其他地区基层监管部门扩散和传播的意义，有利于提升区域性食品安全基层监管效能。
关键词：机构改革；食品安全；基层监管
ABSTRACT
Food is the foundation of the people's survival and development. Food safety is related to the national economy and people's livelihood. Food safety supervision tests the government's governance capabilities and also concerns the government's credibility. In March 2018, the State Administration for Market Supervision was formally established to integrate the original functions of industry and commerce, food and medicine, quality supervision, and commodity prices from the top-level design level. Since then, market supervision and management departments at all levels have been established, and the national market supervision work has entered a new stage of development. The primary market supervision and management department is at the front line of food safety supervision, and whether its functions are performed in place directly affects the overall effectiveness of food safety supervision. However, the issue of improving the efficiency of food safety supervision at the grassroots level has gradually emerged in the work practice of the grassroots market supervision department, which has put forward new research topics for the grassroots food safety supervision work after the institutional reform.
This article takes the institutional reform of the market supervision department that began in March 2018 as the background, and takes the work practice of the market supervision and management department in Haidian District, Beijing as an example, to sort out the unreasonable allocation of law enforcement forces faced by the grassroots food safety supervision work in the context of institutional reform. Unclear powers and responsibilities of grassroots supervision, unsmooth connection of administrative approvals, lagging regulatory legal construction, imperfect information construction and other pain points and problems, and use theoretical tools to analyze the causes of the problems, while drawing on relevant domestic and foreign practical experience and useful exploration . Finally, this article proposes optimization paths and countermeasures from the aspects of optimizing the allocation of powers and responsibilities, strengthening the construction of institutional and legal systems, and improving the level of informatization construction, so as to promote the improvement of the effectiveness of grassroots food safety supervision.
This paper studies the optimization of the basic-level food safety supervision system of the market supervision and management department of Beijing’s Haidian District. It aims to provide a reference for solving the problem of improving the effectiveness of the institution’s existing food safety basic-level supervision. The significance of proliferation and dissemination is conducive to improving the effectiveness of regional food safety primary-level supervision.
Keywords: Institutional reform; Food safety; Grassroots supervision
绪论
1.1研究背景和研究意义
1.1.1研究背景
食品是人民群众赖以生存和发展的基础，食品安全关系国计民生，食品安全监管考验政府治理能力，也事关政府公信力。然而，我国的食品安全问题却常常被揭露并引爆社会舆论。以2018年几大极具影响力的食品安全事件为例，合肥某食品厂商，不仅使用严重过期食材，用早已过期一年的排骨制作料理包，制作过程也毫无卫生可言，掉到地上的肉片仍然可以捡起来继续使用。更为恶劣的是，不良商人还将黑手伸向校园象牙塔，上海中芯国际学校将变质、发霉的食物作为午餐提供给学生，对青少年的身体健康造成了极大的危害。而这只是被媒体曝光及被消费者发现的食品安全问题之冰山一角，掩盖在深海之下的更多、更严重的食品安全问题该如何监管，为全社会敲响了警钟，也给我国食品安全监管部门提出了更高的要求。
2018年以前，困扰我国食品安全监管最大的问题之一在于多头管理造成的监管责任不明。食品从原材料到生产再到消费，包含了一整个产业链上的监管职责，其中，农业部门分管初级农产品生产环节的监管，质检部门分管食品生产加工环节的监管，工商部门分管食品流通环节的监管，卫生部门分管食品消费环节的监管。人人管则会出现人人都不管的尴尬局面。为此，从源头上消除多头管理，与食品安全监管相关联部门的组织机构改革应运而生。2018年3月，国家市场监督管理局正式组建，从顶层设计层面将原工商、食药、质监、物价等职能整合到一起。此后，各级市场监督管理部门相继成立，全国市场监管工作迈入新的发展阶段。
基层市场监督管理部门处在食品安全监管的一线，其职能履行到位与否直接影响着食品安全监管工作的整体有效性。如果我们将食品安全监管比作是一场战役，那么基层食品安全监管部门则是冲锋在前沿阵地的排头兵，打赢这场战役的关键在于是否充分发挥了基层食品安全监管部门的职能。但是，在我国食品安全监管实践中，仍在存在较为严峻和现实的问题，权责不清、执法力量配置不合理、行政审批衔接不顺畅、法规法条界定模糊等问题也逐渐在基层市场监管部门的工作实践中凸显，这些问题以不同形式、程度影响着基层食品安全监管工作效能的提高，这对机构改革后基层食品安全监管工作提出了新的研究课题。
1.1.2研究意义
本文的研究，存在理论意义和实践意义两个方面。从理论意义上来看，本文的研究对国内外食品安全基层监管的研究成果进行了梳理，形成了具有清晰思路的针对不同研究视角进行总结分析的文献综述，并在此基础上探索出一套梳理基层食品安全监管工作重难点问题的方法以及深入分析上述问题产生原因的研究工具，一方面对于本文从理论方面完善食品安全基层监管体系及职能研究具有指导意义，另一方面对于该领域后续学者的研究也同样具有参考意义。更重要的是，本文在前人研究成果的基础上总结出的食品安全基层监管体系及工作措施的方法和思路，对促进食品安全基层监管体系研究方法的优化及食品安全基层监管职能的完善有着理论研究意义。
从实践意义上来看，本文以2018年3月开始的市场监管部门机构改革为背景，以北京市海淀区市场监督管理部门的工作实践为例，梳理机构改革背景下的北京市海淀区市场监督管理部门在食品安全监管工作面临的痛点和难题，并利用理论工具分析北京市海淀区市场监督管理部门食品安全监管问题产生的原因，同时借鉴国内外相关的实践经验和有益探索，最后为北京市海淀区市场监督管理部门的基层监管工作提出优化路径和对策建议，将有力地推动北京市海淀区市场监督管理部门提升食品安全基层监管效能，具有十分重要的实践意义。
同时，北京市海淀区市场监督管理部门作为全国食品安全基层监管部门的标杆，在整个食品安全基层监管领域中有着榜样的影响力。北京市海淀区市场监督管理部门在食品安全基层监管工作中的成功经验，具有向全国广大的基层监管部门扩散和传播的意义，将进一步指导我国其他食品安全基层监管部门尤其是偏远、较不发达地区的食品安全基层监管部门通过建立科学、合理的组织架构，清晰明确的监管政策，以及高效、有力的监管措施，提升全国食品安全基层监管效能，同样具有重要的实践意义。
1.2国内外研究综述
1.2.1国外研究综述
国外学者对于食品安全监管问题的研究主要集中在以下几个主题：食品安全政策及体系研究、食品安全规范模型研究、食品供给企业监管研究。从以上主题的国外食品安全监管文献上看，国外学者在这一领域的研究内容偏向宏观层面的法规、政策、理论及引导，并未涉及食品安全基层监管问题的研究。
1、食品安全政策及体系研究
国外学者对于食品安全政策及体系研究的理论基础较为深厚，研究了食品安全法规的发展情况及作用效果，也能根据理论研究提出食品安全监管体系的关键要素的建立。例如，Lena Dzifa Mensah在《Implementation of food safety management systems in the UK》一文中对影响英国食品制造业当前食品安全状况的因素进行了研究。该文首先探讨了整个国际食品安全法规的发展情况，尤其是英国的法规情况。接着，采用调查和案例研究方法，研究了食品生产企业对食品安全法规的反应，并使用统计技术调查了企业规模对合规驱动因素，收益和挑战的影响。此外，还研究了影响成功实施食品安全综合管理系统的因素。结果表明，食品安全的相关法规对企业产生了激励作用。作为响应，企业已经实施了集成的食品安全管理系统来主动应对与食品安全相关的风险，但是没有对产业链中所有利益相关者进行适当的影响评估，从而导致行业招致本来可以避免的大量费用。尽管遵守食品安全法规很麻烦，但不遵守法规的成本对企业也将是巨大的。研究结果还表明，企业规模对遵守食品安全法规的驱动力，收益和挑战没有重大影响。
The World Bank在《Food safety toolkit : principles of food safety management》一文中提出食品安全监管体系需要建立在三个以风险为中心的关键要素之上：第一，风险评估，识别食品安全危害的过程，评估发生的可能性和严重性以及评估重要性的过程；第二，风险管理，通过资源的协调和经济应用，以最大程度地减少、监测和控制食源性事故的可能性和影响，并最大程度地实现在整个食品行业繁荣发展的机会；第三，风险沟通，是确保所有利益相关者都清楚了解风险评估的逻辑、结果、重要性和局限性的过程。同时，该文提出食品安全主要责任在于食品经营者，并提出确保食品安全以及法规要求是否得到满足的措施。
2、食品安全规范模型研究
国外学者在进行食品安全规范研究时，对于建模的理论研究方法较为多用，可通过模型的建立及数据分析，得出一个较为严谨的分析结论。本文虽然不涉及建模方法，但是可借鉴这些研究的逻辑推理思路以及模型分析结论，用于优化本文提高食品安全基层监管措施的可行性。例如，S.W. Arendt在《Employee motivators for following food safety practices: Pivotal role of supervision》一文中通过深入探究对于在食品服务行业工作的大学生来说，促使他们遵循安全食品处理规范的动机是什么，从而可以建立一个模型来解释遵循安全食品处理规范的员工动机。该研究引入预期理论，以探索零售餐饮服务员工的遵循包括洗手，穿着干净的制服，清洁和消毒以及测量食物温度等食品安全操作规范的动机。该文的研究方法为问卷调查法，向一所大学的169名酒店管理专业分发包括开放式和封闭式问题的问卷，通过定性方法对不限成员名额的问题进行分析，显示出食品安全主管部门可以通过以下共同主题发挥提升食品安全行业操作规范的关键作用：制定政策和标准，期望问责制，充当榜样，提供培训，控制奖励和惩罚以及提供资源。
Jean Marie Codron在《Food safety management through the lens of hybrids: the case of fresh fruit and vegetable shippers》一文中提出由于公共和私人安全要求的多样性、高水平以及对产品和生产过程的高昂控制成本，因此管理农药安全风险以向终端市场提供安全的水果和蔬菜是一项复杂的问题，这通常会导致种植者与其购买者之间的关系更加多样化和更加一体化。本文正是在这种关系基础下进行了案例研究。首先利用交易成本，组织和产权理论设计分析框架，提出了沿着决策权和战略资源两个维度的混合形式的模型，并通过对法国和智利的新鲜农产品运输公司的经理进行面对面采访而收集的数据获得相关定性和定量研究发现。
3、食品供给企业监管研究
国外部分学者对于影响食品安全的供应链上企业如何提高食品安全意识，以及如何对其进行食品安全绩效管理进行了研究，本文可借鉴这方面的研究成果在进行食品安全基层监管时，提高对食品供给企业的监管效率。例如，Yiannas在《Beyond Food Safety Management Systems Food Safety Culture》一文中指出，当前社会食品安全意识空前高涨，人们认识到安全问题对食品供应的新威胁和新威胁，而且消费者正在吃越来越多的在家外准备的饭菜。因此，零售和餐饮服务机构以及食品生产链中各个级别的食品生产商，越来越有责任确保遵循正确的食品安全和卫生规范，从而维护其客人和顾客的健康。该文指出，在这种瞬息万变的环境中要实现食品安全的要求，就需要超越传统的培训、测试和检查方法来管理风险，同时需要对组织文化、行为科学以及食品安全的人文层面有更好的了解。提高零售或餐饮服务机构以及拥有数千名员工的组织或当地社区的食品安全绩效，则必须更改人们的处事方式，加强食品安全文化意识，采用行之有效的方式来改变或加强组织的食品安全文化并影响员工的行为。
1.2.2国内研究综述
国内学者对于食品安全监管问题的研究主要集中在以下几个主题：食品安全监管机构改革、食品安全监管问题分析、食品安全监管手段研究。从以上主题的国内食品安全监管文献上看，国内学者在这一领域的研究内容宏观及微观层面均有，但是现有对食品安全基层监管问题的研究角度中，较少有机构改革和区级市场监督管理局基层监管相结合的分析角度。
1、食品安全监管机构改革
我国食品安全监管机构在2018年进行了大部制改革，因此在此前后的学术论文中，有部分国内学者的研究是以食品安全监管机构改革为背景进行的。例如，梁颖在《岳阳市食品药品监管的机构改革实证研究》基于公共管理的整体性治理理论和政府再造理论，对岳阳市食品药品监管的机构改革进行了实证研究。该文首先总结了岳阳市食品监管部门在组织机构调整之前的监察和执法能力不足的现状，接着描述了岳阳市食品监管部门机构改革的过程，引入成立市场监管局之后采取的措施，包括机构、人员、制度、工作重心等方面的调整。上述基于机构改革后的食品监管措施，经过实证分析后，已形成岳阳市的基层监管体系，确实加强了岳阳市食品安全防范效果。
杨士友在《与时俱进进行监管体制改革 不断提高我国食品安全监管水平》一文中，对我国食品安全监管的机构及体制改革的历史进程进行了回顾，将这一历程划分为五个阶段，经历了从1949-1979件的行业管理阶段、1979-2004年的卫生监管阶段、2004-2013年的分段监管阶段、2013-2018年的食品药品监管阶段，以及如今2018年-今的大市场监管阶段，并对目前大市场监管下的监管体系完善、监管力量集中、监管要素协同、监管技术完备等优势进行了分析。
刘劲龙在《广州市南沙区食品安全监管大部制改革研究》一文中，结合我国食品安全监管部门的大部制改革背景，研究了广州市南沙区食品安全监管机构改革对监管工作的影响。研究发现，经过大部制改革之后，广州市南沙区食品安全监管机构已经具备了体制框架上覆盖食品生产、流通、消费三环节，监管结构上领导人员、中层干部和基层执法人员依次增加的塔型，监管方式已实现食品安全权产业链的全程监管，地方模式落实地方监管责任及协调管理等改革优势，但仍存在战略、制度、结构、人员、风格、技能、价值观等方面的问题。
2、食品安全监管问题分析
我国学者对食品安全监管存在问题的分析也较为深入，问题分析的层次、角度也较为丰富，为本文研究海淀区的食品安全监管的问题提供方向借鉴。例如，周敏在《我国食品安全监管面临新常态的挑战》一文中指出我国食品安全监管的问题主要在监管体制、经费投入、惩处力度、食品加工鱼目混杂现状的方面，监管体制上2018年修订的食品安全法时隔多年已无法跟上监管新形势，在食品安全监管上经费投入的力度远不及美国投入的财政资金占比，在惩处力度上赔偿金额及形式无法达到惩戒效果，以及食品加工行业门槛低带来业内混杂的的问题。对应地，该文提出应采取提高基层监管效率、加强食品监管财政投入、结合当前社会环境修订食品安全法、完善社会舆论监督。
胡海春在《夯实基层监管力量 提升食品安全监管效率》一文中，对北京市平谷区食品安全监管部门遇到的基层监管问题进行了问题，包括《食品安全法》作为顶层法律法规，对基层监管中遇到的很多现实问题的解决只能提供总体方向性的指导，并不能给出执行层面的操作方面，对此，建议通过长期外包专业技术服务机构对新出现的监管实际难题提供咨询服务；同时，食品安全监管部门日常的工作手段中的抽查检验、专项整治、风险排查都耗时、耗力、耗人，且有限的基层监管人员很难兼顾专业性，对此，建议通过联动乡镇力量联合执法提升监管效率。
张秀芬在《京津冀食品安全基层监管能力建设的思考 以北京市通州区为例》一文中，研究了北京市通州区遇到的食品安全基层监管问题。该学者的研究打破了惯常的对问题个案研究的方式，建立了食品安全基层监管能力指标体系，并从该指标体系中的基层检验检测能力分析北京市通州区存在基层检验能力无法满足需求、快速检验设备利用率不高的问题；从该指标体系中的基层现场检查能力分析北京市通州区存在“双随机”制度落实不足的问题；从该指标体系中的基层监管执法能力分析北京市通州区存在执法技能和素质不高的问题；从该指标体系中的基层风险监测能力分析北京市通州区存在食品安全风险预警意识不足、风险评估能力较弱的问题。据此，建议北京市通州区市场监督管理部门以上述识别出的问题出发，从政策、体系、信息和联动方面提高基层监管能力。
3、食品安全监管手段研究
我国学者对于食品安全监管措施优化方面也有进行研究，不同学者对于不同的食品安全监管问题所提出的有针对性的改进建议，都可以作为本文提出海淀区食品安全基层监管措施优化的指导方向。曾杨在《食品安全监管中的大数据嵌入与运用研究》一文中对提升食品安全监管效能的大数据分析手段的运用进行了研究。该文以上海市将食品安全大数据嵌入监管工作的实例作为研究对象，分析了上海市采用大数据嵌入监管后的风险预警、投诉举报、追溯查处、信用评价等功能的设计及现实运行情况，在此基础上提出上海市食品安全监管的大数据手段仍存在制度上缺乏协作、技术上开发配套不足、从领导层到基层监管人员的大数据能力缺乏等问题，从而需要夯实以大数据监管为核心的食品安全制度基础、深化大数据运用工具对食品安全监管支持的功能应用、强化食品安全监管机构自上而下的人员大数据应用能力等方面改进。
何佳乔在《食品安全投诉举报工作机制优化对策研究》一文中研究了食品安全监管中比较重要的一种监管手段——投诉举报工作机制在W县的运用情况。投诉工作机制有其独特的作用，通过社会大众的自主维权、自发投诉可以使食品安全基层监管更有针对性。但是W县运用该监管手段时存在对于投诉案件的办案质量不高、投诉案件的处理数据运用效果不佳、职业打假的办案资源重复浪费等问题，需要加强投诉案件处理全过程的监管、加强对于食品安全投诉奖励和保护、提高基层监管人员投诉案件处理能力等。
王丹在《食品安全快速检测技术基层监管中存在的问题及对策分析》一文中对影响食品安全基层监管工作效率的关键手段食品安全快速检测技术的应用情况存在的问题进行了研究，包括快速检测的技术先进性不足、快速检测人员缺乏专业性以及检测单位的监管存在漏洞等问题，严重制约了快速检测技术促进食品安全基层监管的效率，需要相应提高食品安全基层监管人员的快速检测专业知识和技术水平，并随着检测技术的发展不断更新基层监管能力；同时，作为食品安全基层监管工作中的一个关键环节，快速检测工作也需要纳入整体监管体系之中，收到整体性的监督和管理。
1.3研究方法和创新之处
1.3.1论文采用的研究方法
1、文献研究法
机构改革背景下的食品安全基层监管问题及对策的研究过程中，从公共管理学中基本的治理理论、市场失灵理论等理论出发，通过参阅文献资料，以现有的食品安全基层监管方法的最新文献为指导进行分析，紧密结合北京市海淀区市场监督管理局展开文献理论的应用，总结出相关的结论，并研究形成自己的观点或结论。
2、比较分析法
比较分析法是公共管理学中现状分析研究及制定的常见工具之一，本文结合北京市海淀区市场监督管理局的食品安全监管现状出发，对国内食品安全基层监管具有较为丰富经验的上海模式、广州模式、天津模式进行探索并与本文的北京模式进行对比，通过比较分析法研究北京市海淀区市场监督管理局的食品安全监管能力和服务水平的优劣势，并借鉴上述国内几种典型的食品安全基层监管实践的成功经验，为提升食品安全基层监管效能提供更充实的论证依据和事实经验。
3、案例分析法
以北京市海淀区市场监督管理局的食品安全监管现状及优化措施制定进行研究，对北京市海淀区市场监督管理局相关工作实践中的食品安全监管案例进行深入研究，总结其在机构改革背景下产生问题的原因，探讨其解决机制，为本题提供事实依据。
1.3.2论文的创新之处
本题将2018年的市场监管部门的机构改革作为问题研究的背景，以海淀区市场监管部门的工作实践为例，探究在机构改革后基层市场监督管理部门在食品安全监管方面出现的问题和难点，并提出可行性的解决路径和对策建议。
本文的预期创新点主要体现在两个方面，一是研究角度创新，二是方法应用创新。首先，在研究角度创新方面，本文针对现有研究中较少有机构改革和区级市场监督管理局基层监管相结合的分析角度，将从宏观分析和微观分析相结合的研究角度，宏观方面结合北京市食品安全监管机构改革相关政策颁布及执行的实际情况，微观方面结合北京市海淀区市场监督管理局的实际情况就具体采取的措施、存在的问题、改进的方向深入展开，形成新的研究角度；同时，将通过上述研究角度的创新，发现北京市海淀区市场监督管理局食品安全基层监管优化措施、成效、问题及改进的新现象。
第二，方法应用创新。将通常运用在质量管理研究工具SPC有反馈的过程控制系统模型，经过改进后运用在本文的公共管理研究领域可以在研究北京市海淀区市场监督管理局的食品安全基层监管能力时，获得更多的洞察力。通过SPC模型中全面质量管理的思维理念，可以更加系统、全面地分析北京市海淀区市场监督管理局工作中存在的问题，从而在后续分析其提高食品安全基层监管能力的措施建议时也可以更加系统化、体系化。
1.4理论依据
1.4.1治理理论
治理理论是公共管理领域的基础和重要理论之一。治理，原意是指控制、引导和操纵。该理论兴起于20世纪90年代，社会自治组织的力量已经逐渐强大到对社会公共生活产生的影响已经无法被忽视，随之而来的是政府与市场、政府与社会关系趋向复杂化和多样化转变，治理理论在这一背景下应运而生。
不同学者对于治理理论的定义在表述上存在一定的差异。本文引用全球治理委员会给出的最具权威性和代表性的定义表述作为治理理论的界定：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由人民和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力。”
人民日报曾有学者发表文章称“治理理论研究为治理现代化提供学理支撑”。我国学者对治理理论的研究是基于中国本土治理实践而进行的。因此，本文对治理理论进行回顾，是因为可以将治理理论的思想运用在本文研究食品安全基层监管问题的治理和解决上。借鉴治理理论中“善治”的理念，研究北京市海淀区市场监督管理局在转变政府职能，建立有限、责任、法治、服务型食品安全基层监管机构方面的现状、问题及优化方向；同时，也可借鉴治理理论，探究北京市海淀区市场监督管理局在食品安全基层监管中发挥主导地位和重要作用的基础上，如何通过建立政府基层部门与公民之间的合作互动，促进食品安全基层监管效果的大力提升。
1.4.2市场失灵理论
1.4.3信息不对称理论
2海淀区市场监管部门食品安全监管工作的现状、问题及成因分析
2.1概念的界定
2.1.1食品安全
2.1.2机构改革
2.1.3食品安全基层监管
2.2海淀区市场监管部门食品安全监管工作的现状
2.2.1海淀区食品行业生产、流通、经营等领域的基本情况
2.3海淀区市场监管部门食品安全监管工作面临的问题
2.3.1执法力量配置不合理
1、执法力量配置在专项治理行动过多
2、基层监管工作配置范畴大
3、基层监管工作配置人员不足
2.3.2基层监管权责不清
1、部门内纵向职责划分不清
2、行政审批和监管分离
2.3.3行政审批衔接不顺畅
1、审批和监管工作配合不顺畅
2、行政审批和食品监管不规范
2.3.4监管法律建设滞后
1、法律法规存在空白地带
2、惩处措施不严格
3、食品安全法制文化薄弱
2.3.5信息化建设不完善
1、信息化集成不完善
2、大数据未得到有效运用
1、执法力量配置在专项治理行动过多的原因
2、基层监管工作配置范畴大的原因
3、基层监管工作配置人员不足的原因
2.4.2基层监管权责不清的原因
1、部门内纵向职责划分不清的原因
2、行政审批和监管分离的原因
2、上海市改革经验
3.1.2广州模式
1、广州市改革重点
3.1.3天津模式
1、天津市改革重点
4机构改革背景下的基层食品安全监管问题对策研究
4.1 探索基于一线市场监管部门（市场监管所）建制下的权责配置方式
4.1.1优化执法力量配置
1、做好专项治理行动次数及人数规划
2、合理调配执法力量
3、合理扩充基层监管人员队伍
4.1.2明确基层监管权责
1、部门内纵向职责划分清楚
2、行政审批和监管分离扬长避短
4.1.3打通行政审批衔接
1、审批和监管工作相互配合
2、规范行政审批和食品监管标准化
4.2加大科研投入，提升信息化建设水平
4.2.1推动辖区食品安全监管“大数据”建设
4.2.2打造辖区食品信息“区块链”
2、食品安全监察员安全报告工作
4.3.2加快完善配套法律法规并强化其与机构改革落地进程的有效衔接
1、加强机构衔接的法律法规配套
2、填补法律法规存在空白地带
3、加大惩处力度
2 基层监管权责不清 部门内纵向职责划分不清 人：分段模式的固定思维
机：不同监管职能的科室划分 人：建立统筹管理思维
机：设立一支执法队执法
行政审批和监管分离 机：区市两级的权力清单
法：缺乏行政审批规范性文件 机：机构责任细化
法：新增行政审批规范性规定
3 行政审批衔接不顺畅 审批和监管工作配合不顺畅 机：部门墙
料：信息共享机制 机：各部门综合协调
料：加强信息沟通
行政审批和食品监管不规范 法：缺乏对审批和监管标准协调统一
环：法规缺乏权责承担的规定 法：监管方法标准化
环：制定权责分明的规定
4 监管法律建设滞后 法律法规存在空白地带 环：立法时效的延滞性，基层制度操作需要逐渐推进 环：完善法律法规及基层配套制度
惩处措施不严格 环：法律规定的惩处力度小，尚未建立完善的食品安全信用体系 环：立法加大惩处力度，建立安全信用体系
食品安全法制文化薄弱 人：从业人员素质
环：文化宣传缺乏趣味性 人：监察员培训从业人员提升素质
环：监察员加大基层文化宣传
5 信息化建设不完善 信息化集成不完善 人：缺乏系统性思维
料：信息形态难以集成
法：信息化技术方面存在短板 人：建立系统性思维
料：区块链技术打造食品安全共享数据库
法：提高区块链应用技术
大数据未得到有效运用 人：缺乏大数据思维
法：不具有大数据开发和应用技术 人：建立大数据思维
法：提高爬虫技术
5结语
5.1总结
5.2 研究局限性
5.3 对进一步研究的展望
6结论
参考文献
[1] Lena Dzifa Mensah. Implementation of food safety management systems in the UK[J]. Food Control. 2011(8): 1216-1225.
[2] The World Bank. Food safety toolkit : principles of food safety management[J]. Food safety, 2016.
[3] S.W. Arendt. Employee motivators for following food safety practices: Pivotal role of supervision[J]. Food Protection Trends, 2008(1): 704-711.
[4] Jean Marie Codron. Food safety management through the lens of hybrids: the case of fresh fruit and vegetable shippers[J]. Post-Print, 2015(8).
[5] Yiannas. Beyond Food Safety Management Systems Food Safety Culture[J]. Food Protection, 2016(5).
[6] 梁颖. 岳阳市食品药品监管的机构改革实证研究[D]. 湘潭大学. 2019.
[7] 杨士友. 与时俱进进行监管体制改革 不断提高我国食品安全监管水平[J]. 中国食品, 2019(9): 30-37.
[8] 刘劲龙. 广州市南沙区食品安全监管大部制改革研究[D]. 兰州大学. 2018.
[9] 周敏. 我国食品安全监管面临“新常态”的挑战[J]. 现代食品, 2019(8): 118-119.
[10] 胡海春. 夯实基层监管力量 提升食品安全监管效率[J]. 首都食品与医药, 2017(10): 18-18.
[11] 张秀芬. 京津冀食品安全基层监管能力建设的思考——以北京市通州区为例[J]. 商业经济研, 2017(9): 139-142.
[12] 曾杨.食品安全监管中的大数据嵌入与运用研究——以上海市为例[D]. 中共上海市委党校. 2019.
[13] 何佳乔. 食品安全投诉举报工作机制优化对策研究——以江西省W县为例[D]. 江西师范大学. 2020.
[14] 王丹. 食品安全快速检测技术基层监管中存在的问题及对策分析[J]. 质量与市场, 2020(6): 122-124.
[15] 陈振明. 公共管理学[M]. 北京: 中国人民大学出版社, 2017.
[16] 陈锡文. 中国食品安全战略研究[M]. 北京: 化学工业出版社, 2004.
[17] 李光德. 我国食品安全卫生政府管制变迁的特征及其完善[J]. 经济体制改革, 2005(5): 19-22.
[18] 倪星. 权责分立与基层避责:一种理论解释[J]. 中国社会科学, 2018(05): 116-135.
[19] 龙洋. 基层食品安全监管问题研究[D]. 西北大学. 2019.
[20] 陆艳晶. 市场监管体制改革后的上海市食品安全监管研究[D]. 华东师范大学. 2018.
[21] 刘劲龙. 广州市南沙区食品安全监管大部制改革研究[D]. 兰州大学. 2018.
[22] 张静怡. 天津市B区食品安全监管体制改革研究[D]. 天津财经大学. 2017.
[23] 周敏. 大市场监管模式下基层食品安全监管能力分析——以江西省为例[J]. 现代食品, 2019(15): 33-39.
[24] 史娜. 国外食品安全监管体系的特点及对我国的启示[J]. 食品工业科技, 2017(8): 239-241.
[25] 杨朔. 市场监管路向何方——正确定位基层市场监管部门职能[J]. 行政科学论坛, 2019(4): 46-46.
[26] 万岩. 国家治理现代化视野下的监管能力建设[J]. 中国行政管理, 2019(05): 6-14.
[27] 王英欣. 大部制改革背景下大连市食品安全市场监管问题及对策研究[D]. 辽宁师范大学. 2019.