1 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
近年来，职业教育飞速发展，每年招生数、在校生规模稳步上升。对职业教育的发展予以引领与支持，这是复兴中国梦的必然之路，也是现代化建设取得优异成果的重要前提。故而，党中央再三阐明了职业教育的重要性，并将其上升到战略发展层面，认为只有职业教育的发展才能实现教育现代化。
习总书记在全国职业教育发展会议中发表了重要讲话，站在新的历史发展高度对职业教育的作用做出了重要论述，向各级党政机关及所有职业教育工作者提出了要求，要切实提高职业教育的地位，把他当成促进青年发展的重要途径，要促进职业教育的现代化发展，争取向社会输送大量精通专业技术、掌握高超职业技能的优秀人才，在现代职业教育的支持下早日实现中国梦。
为深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，落实国家和上海市中长期教育改革和发展规划纲要，在新的五年发展时期到来之际，在教育部的牵头下，六部委针对职业教育体系建设过程中存在的问题下发了规划性文件，上海市制定了《上海现代职业教育体系建设规划（2015-2030 年）》，旨在实现加快上海建设具有全球影响力的科技创新中心和实施教育综合改革的目标。自制定该规划以来，
上海市高等职业教育发展速度逐渐变快，高职教育的内涵将会越来越丰富，不断迈上新的发展台阶，达到优化高等教育结构、助推教育发展的目的。但也要清醒地意识到，职业教育在飞速发展的同时也存在着不容小觑的问题。最为突出的就是高职学校内部与外部管理问题。外部管理就是指政府层面对高职院校所采取的管理手段与措施，由此可见，内外部管理问题的解决，不仅要引起高职院校自身的注意，还离不开各级政府的积极引领与大力支持。事实上，在整个高职教育发展过程中，地方政府有着不可估量的和，不仅扮演着重要的行政主体，也起到了积极主导的作用。具体而言，地方政府究竟应该怎样提高自身定位的精准性，以何种方式发挥自身职能，这些都需要全面分析和细致研究。因此，深入探讨高等职业教育发展过程中上海市政府是否发挥出应有的职能，深度挖掘出潜藏于这方面的问题并剖析原因，提出相应举措，有助于科学合理定位上海市高等职业教育发展中的政府职能，在促进高职教育发展、优化高等教育结构等方面都会产生积极影响。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
第一，关于高职教育发展中政府定位的研究。 习总书记反复表示，高等教育的发展就是为了解决培养什么样的人的问题。从我国高职教育发展情况看，高职教育的发展与区域性经济建设、基层政府发展之间存在着必然联系，一般也由政府把控和定位其人才培养的目标。刘小强等表示，基层政府与高职院校之间存在着密不可分的联系，高职教育能否步入良性发展轨道，关键取决于基层政府的引领。马早明对整个亚洲地区的高职教育发展情况进行了分析，认为发达国家职业教育的飞速发展，主要归功于政府部门的引领与推动①。同时也有学者认为，地方政府与高等教育之间要保持张力，二者之间能否形成和谐融洽的关系，将会对高等教育的发展起到不可估量的作用。由此可见，高职院校就和地方政府之间的关系也不是一直以来就如此明确的。刘祖云教授表示，对地方政府与高校之间的关系进行分析，实际上就是学术与政治之间的博弈，这种博弈具有非衡性的特征，二者之间如果能形成良好的合作关系，能使政府与高新之间多年形成的管制与被管制的关系模式中的不足得到弥补，实现帕累托最优①。”国内学者一致认为，在高职教育发展的过程中，地方政府应该起到宏观调控的作用，不能只是机械地执行各种政策方针。李泽彧教授在研究过程中地方政府与高校之间的关系进行了分析，认为二者之间存在着不对等的关系，这与双方基点的不一致有关，地方政府要适度对学校进行控制，如果政府部门能充分发挥出应有的职能，就能使高校办学自主权得到有效落实②。”
许多国内学者表示，在高职教育发展过程中地方政府应该起到重要的主导作用，但当前政府部门却成为“全能者”，既没有理清职责分工，也存在着角色定位不明晰等问题。鉴于教育输出的人才最终都将投放市场，许多专家学者提出，地方部分要以市场化改革为基点，在最短时间内转变角色，对自身做出合理定位。杨明在课题研究中对政府控制模式、监督模式的异同之处展开了分析与探究，认为在高等教育发展过程中政府部门一定要充分发挥出应有的职能，他认为政府部门要适时转变行为模式，由最初的控制模式过渡到监督模式，但绝不能生硬地执行党和国家制定的政策方针，而要以间接调控的形式进行管理，对自身角色进行精准定位，采用多样化的管理手段、灵活性的方式进行管理，增强政府行为的合理性与有效性③。”姚文峰在课题研究中，从高职教育发展的视角出发对政府责任进行了分析与探究，再三强调了政府角色定位的重要性，在他看来，如果政府部门对自身角色定位不够合理，将会对自身发展形成制约，也不利于高职教育的发展。这一问题应该引起政府部门的足够重视，增强自身定位的合理性、科学性，争取以最快速度实现职能转变，由过去对高职教育的管控转变为监督，也要适时引进第三方管理机构④。”
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2 基本概念及理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 高等职业教育
在高等教育体系、职业教育体系中，高等职业教育都是重要的有机组成部分，自然同时兼备两种教育的共同属性。高等职业教育的发展，离不开初、中等教育的有力支撑，其目的就是为了向社会输送大量优秀的技能型人才。职业教育的培养目标，就是使学生利用短暂的在校期间掌握更为系统的专业知识，具备良好的专业素养，为各个领域的建设贡献力量。仅从人才培养目标方面看，高职教育与普通高等教育存在着明显差异，学生的理论学习相对较少，却具备良好的实践操作能力，但与普通的技术工人相比，高等职业教育的学生掌握的理论知识较为系统与全面，属于中高级技术人员。
结合高职教育的特征，在安排教学活动时要以培养学生的技术应用能力为最终落脚点，也要打造一支强大的“双师型”教师队伍，培养学生的实践能力、操作能力。
本文对高职教育给出了如是定义：在高中段教育任务完成之后，在向学生传授系统专业理论知识的同时培养学生的实践能力，向社会输送大量中高级技能人才。在整个职业教育体系中，高职教育处于最高层，也是高等教育的有机组成部分。
2.1.2 高职教育管理
高职教育管理，就是要在高职教育发展目标的导向下，遵守办学规律与原则，有目的、有计划地对各种内部与外部发展要素进行分配，其中包括资金、师资力量、教学设备、场所、时间、信息等，进而增进教育工作的稳定性，使高职教育能向着有序、和谐、全面的方向发展。高职教育管理的目的，就是以合理有效的管理手段来优化调整各种教育资源，争取最大化发挥出各种教育资源的价值。高职教育管理主要包括两大板块的内容，一是行政管理，是从宏观层面进行管理；二是自身管理，就是从微观层面进行管理，两种管理虽然存在着本质上的区别，但互相依托、缺一不可，共同构成了完整的高职教育管理体系。高职教育能否向着预期的方向与目标发展，与高职教育管理之间存在着必然的联系，高职教育管理要承担起指导、调控、组织的责任。
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
在《一种普适性的公共管理》这部著作中，克里斯托弗·胡德（Christopher Hood）阐明了这样的观点：新公共管理实际上是一种格外强调产出比的新型管理模式，绩效评估、责任制成为其核心内容。为了使管理效率与质量得到有效提高，不仅要增强分权结构的独立性，还要大胆地引进私人管理技术与手段，适时引入市场竞争机制，实现管理方式与方法的创新。
新公共管理理论诞生于欧美国家，到上世纪 70 年代以后引起了学术界与实务界的高度重视，是一种建立在新型公共行政理论基础之上的新型管理模式。新公共管理理论的发展，向传统官僚主义发起了挑战，并对引入市场竞争机制的可行性与紧迫性进行了分析。也要从私营部门的优秀做法中提炼出值得借鉴的内容，特别是管理手段、激励手段，以企业家的精神来面对公共事务管理，真正实现政府职能的转变，使公共管理效率得以提升。新公共管理理论认为，政府部门在为群众提供公共服务时，为了实现既定的管理目标，不仅要努力控制管理成本，还要大胆寻求变革，该理论主要包括如下几方面的内容：一是组织管理专业化，二是要以正确的方法与手段对业绩做出评价，三是要严格控制产出比，四是及时回应公众的质疑，五是增强公共服务机构的小型化与分散化发展，五是适时引入市场竞争机制，六是以私营化的方式对公共事务进行管理，六是协调好所有管理者之间的关系。①新公共管理理论最鲜明的特征，就是强调了“以人为本”思想的重要性，认为公共部门不应该只是机械地施以管治或机械地执行政策与方针，而要为社会提供良好的公共服务，这种身份类似于产生了强烈使命感的企业家，因此，无论是提供服务还是做出决策，都要准确把握公民需求。新公共管理理论认为，要将政策的制定与执行两大环节相剥离。在《改革政府》这部著作中，戴维·奥斯本等人一致认为，政府部门一定要对自身角色进行精准定位，把自己当成重要的掌舵者，绝不能只是卖力地“划桨”。新公共管理理论认为，政府部门要及时引入市场竞争机制，由社会力量提供公共服务，通过这种方式不仅能使公共服务的覆盖面得以拓宽，也能有效提升服务质量，政府部门可以将更多的精力用于制定决策、分析决策的落实情况、提高办事效率等方面，必将会赢得公众的认同。
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3 我国高等职业教育发展现状及政府职能分析 ........................... 18
3.1 高等职业教育发展总体情况 ....................................... 18
3.1.1 高等职业教育的发展现状分析 ................................ 18
3.1.2 高等职业教育发展的困境及需求 ........................... 20
4 上海市高等职业教育发展情况及政府职能分析 .................................... 25
4.1 上海市高职教育发展总体情况 ................................ 25
4.1.1 上海市高等职业教育发展现状 ............................. 25
4.1.2 上海市高等职业教育发展特点 .................. 29
5 上海市高等职业教育发展中政府职能存在问题的原因分析 ....................... 42
5.1 配套法律法规政策及管理体系不健全 .............................. 42
5.2 对高等职业教育不够重视 ................................................ 43
5.3 经费投入及使用结构不合理 .................................. 45
6 上海市政府推进高职教育发展的对策建议
6.1 进一步完善相关法规政策体系
纵观国际的教育形式，在近代开始就有布局。凡是发达国家对其教育的重视程度都是极高的，有专门的的立法规定，这也是国外高等职业教育能够快速、有效、持续发展的重要原因。依法治教，用法律将教育的地位提高，制定合理的体制和运行机制。通过法律来保护教育的运行平稳。
6.1.1 加强地方性立法，重点牵头建立校企合作促进机制
针对立法，上海市政府应该对现在的高等职业教育进行充分调研，获得第一手资料，将每个高等职业院校的关系、资金、具体运行情况进行排摸。有针对性的出具规范和操作办法。通过详细的论证，制定切实可操作可落地的计划和方案，通过立法有效并强制性的将上海市高等职业教育进行统筹安排，资源优化，为长三角地区的经济发展做贡献。
在立法前期，首先应当尽快颁布上海市针对高等职业教育块专用的法律法规及相应文件政策。制定过程中，要增加相关规定，确保上海市高等职业院校的战略定位，从经费投入来源、就业方向、科研目标、校企合作的资源平台、专业设置统筹、收费减免等等相关方面进行政策的统一规划和部署。尽可能的让职业院校在各方面有一个全面的保障和地位的提升。同时有法所依，有规可循。其次，上海市政府应加快健全、完善与高职教育配套的规章制度，用制度来保障高职教育的办学基础和办学环境。目前已经有一些教育大省出台了相应保障制度，如江苏省已于 2019 年 5月 1 日起正式施行《江苏省职业教育校企合作促进条例》，山东省淄博市早已着手制定《高职教育校企合作促进条例》，而上海市除了 2004 年通过的《上海市职业教育条例》之外，目前其他保障类条文法规尚未完全形成，2004 年至今也已十五年过去了，现在的社会发展日新月异，十五年间很多技术、 模式都已经远远不适应现在的发展节奏和形式。因此市政府应加快创建“三位一体”机制体制，政府、行业、企业分别扮演着引领者、指导者、参与者的角色，使校企合作机制中的不足得到有效弥补，为三方合作搭建良好的资源共享平台，以最快速度出台相关地方性法规用于明确校企各自的责任、已无、权利，同时为辅助法律法规的运行，海英有相应的刺激和竞争机制，例如在税收、政策等方面给与一定的放宽和优惠，这样刺激企业从自身因素主动参与到人才培养、校企合作的计划中。这样也可以让高等职业院校加大对科研技术的研发、教学目标的制定进行更高层次的拔高，这样真正的做到校企合作共赢，政府侧面补台，形成有序和蓬勃发展的态势。
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7 结论
就国内而言，公众接受高等教育的主要途径即高等职业教育，同时该教育还是提升国民的综合素养、提高就业率、推进社会经济发展的重要举措。由另一个角度而言，一个国家以及地区的高等职业教育发展状况的好坏决定了其工业以及制造业等根本性的经济产业发展状况的好坏，当然也对该国或地区的文明程度、现代化程度以及综合发展水平起决定作用。因此，抓好高等职业教育就显得尤为重要。由上述综述我们可以发现，很多因素都对高等职业教育的发展有一定的促进作用，然而由国内现行体制可以看出，在高职教育的发展当中，政府的作用尤为关键，其不但能够支配多种资源，还且还能够采取多元化的发展策略。
在这样的情况之下，笔者将上海市高职教育的发展现状作为本文的切入点，以公共管理方面的有关理论为依据围绕政府怎样推进高等职业教育的发展展开了深入分析，并对发展职业教育时政府应在其中发挥怎样的作用进行了探讨，同时还对整个过程当中政府应采取怎样的策略以及实施怎样的行为进行了详细的描述。总而言之，为了有效推进该市高职教育的发展与改革走向深入，作为政府部门应有的放矢地采取多种更加有效的措施，例如完善配套服务体系、对高职教育进行统筹规划并合理布局、培育第三方中介组织、出台有关的政策文件、建立健全且完善的管理机制、为高职教育的发展提供经费保障等等。
我国政府的管理由中央到地方往往都有其独特的运行特征，尽管很多地方层级以及地区各不相同，然而政策与情况却大多一致，上海市的发展状况和其余地市基本类似，尤其是经济环境、地理位置、办学环境相似或接近的地市，上海市高职教育的发展对策都有很大的借鉴意义，就高等职业教育的发展而言，其他地区在借鉴上海职教发展经验的同时也能针对切实存在的问题找到合理的解决策略。综上所述，
高等职业教育要实现良性发展，不能只是靠高度重视，还应结合其具体特征制定行之有效的对策。
参考文献（略）