1 绪论
1.1 研究背景
经济全球化浪潮下，营商环境已成为世界各大经济体提高竞争力的重要抓手。以世界银行为代表的国际机构采取了一系列措施，带动各个国家和地区持续改善营商环境，培育国际竞争新优势。发达国家新加坡，自 2006 年起连续 10 年蝉联全球营商环境榜首，通过简化企业开办手续、制定税收政策、提供投融资服务、建立多边贸易体系和商业法规体系等手段，为营商环境提供政策沃土；发展中国家印度，提出了“印度制造”的倡议，以制造业优势吸引全球各国投资于此，营商环境排名较上年跃升 30 位，成为2018 年营商环境排名跃升幅度最大的国家。可见，营商环境的优劣影响着区域竞争力的提升和全球经济发展的优势地位。
在现行经济发展阶段中，营商环境是一项长期的、系统性的工程，已成为经济高质量发展的重要抓手。2014 年营商环境写入政府工作报告，说明良好的营商环境是平稳度过我国经济“三期叠加”阶段的重要基础，同时也是提升政府行政服务效能的重要着力点。《营商环境报告 2020》中①，中国营商环境排名上升至全球第 31 位。2015 年起推进“放管服”改革、2019 年超过 2 万亿的减税降费规模、2020 年 1 月 1 日起施行《优化营商环境条例》，一系列有力、精准政策的出台，都显示着我国营商环境正处于加速跑道上，营商环境水平不断向世界领先国家看齐。
近年来，黑龙江省把营商环境作为推动龙江经济振兴发展的一项重要工作，一项永不竣工的工程。通过召开全省整顿作风优化营商环境大会、在中央的指导下推行“放管服”改革、2019 年颁布并施行《黑龙江省优化营商环境条例》等一系列手段，充分彰显黑龙江省在营商环境上的工作力度和坚定决心。虽然黑龙江省营商环境呈现持续向好的趋势，但推动经济高质量发展，不仅需要持续改善基础设施等“硬环境”，更需要深化体制机制改革创新，进一步优化营商环境，激发市场主体活力，在“软环境”上实现新的突破。可见，进一步研究、探索和优化营商环境政策是十分必要的，能够为振兴龙江经济高质量发展提供政策支持，促进区域经济布局的优化及结构的合理调整，实现龙江经济全面、协调、健康、可持续发展的长远目标。
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1.2 研究目的和意义
1.2.1 研究目的
本文研究旨在以公共政策和经济学相关理论为指导，从理论和实践层面分析黑龙江省营商环境政策现状及存在的问题，借鉴国内外营商环境政策经验，最终提出可行性的政策建议，为黑龙江省营商环境政策作出理论上和实践上的贡献。因此，在黑龙江省营商环境政策中，研究重点在政策梳理和分析阶段。一是查找大量文献资料，对黑龙江省营商环境现状及其政策现状进行分析，政策现状分为提出、梳理、架构、成效四部分。二是在深入分析的基础上，发现政策方面存在的不足之处并找寻其背后成因。三是借鉴国内外经验，提出黑龙江营商环境政策优化建议，为推进营商环境提档升级奠定基础，从而推动政务环境、市场环境、法治环境、人文环境和生态环境持续向好，为龙江经济高质量发展提供环境动能。
1.2.2 研究意义
（1）理论意义 营商环境是推进经济和社会发展的重要综合环境保障，良好的营商环境有利于吸引优势投资要素聚集，降低制度性成本，因此推动经济发展的着力点必须由短期抓项目转向为长期优环境。但是，目前我国关于营商环境政策的研究仍处于起步阶段，对营商环境政策研究不够深入，在体系架构上还未形成完善的模式。因此，如何通过营商环境政策助益营商环境，成为理论研究热点。本文理论意义主要有三点：一是以营商环境政策研究为抓手，促进全省营商环境持续向好，为产业结构转型升级和提升区域竞争力提供动能。二是对推进我国东、中、西部以及东北老工业基地营商环境协同发展、高质量发展提供理论基础。三是基于营商环境政策问题的研究，为完善我国营商环境政策提供理论准备。
（2）实践意义 黑龙江省作为国家重要的老工业基地，其固有的产业优势、资源优势、地缘优势不容忽视，然而在重塑投资营商新环境和区域经济布局上，存在着资源整合不科学和产业结构不均衡等短板。因此，优化黑龙江省营商环境政策是当前亟待解决的问题，这对龙江高质量发展具有重要意义。
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2 营商环境政策的基础理论
2.1 基本概念的界定
2.1.1 营商环境的概念
营商环境是一个国家或地区发展的重要软实力，是一个国家或地区参与国际竞争的重要环境背景。它是一个系统性工程，涉及政治环境、经贸制度、市场准入、要素流动、法治建设、文化氛围、政务环境、生活环境等各个方面。[31]营商环境这一概念，最初是由世界银行在 2001 年正式提出的，作为专业术语逐渐为公众所熟知。从国际环境上来看，加入 WTO 后，为了更好地参与到全球经济发展进程中，适应国际经济发展趋势，增进国际社会对于中国经济体制的了解，我国逐步开始使用“营商环境”一词；从国内环境上来看，随着经济发展新方略和“放管服”改革的提出和推进，从中央到地方各级政府对营商环境的关注度都在不断升温；从概念演变上来看，当时主要是从外商投资的角度观察一个地区的发展环境，所以也有投资营商环境的说法。[32]表面上是由“招商环境”“投资环境”“发展环境”到“营商环境”名词上的改变，实际上是对营商环境在概念上的延展和认知上的加深。
基于提升全球经济治理参与能力和促进经济发展新旧动能转换的需要，本文认为营商环境可以理解为在一定时期内和历史条件下，为实现经济高质量发展，政府在经济社会发展、公共服务提供、市场秩序恢复等方面履行职能，为市场主体在政务、市场、法治、人文和生态等方面营造的环境多维度集合。
2.1.2 公共政策的概念
公共政策这一学科最早产生于第二次世界大战后的美国，战后美国特殊的社会状况，其随之而来的社会问题压力和政府管理需要，成为公共政策学产生的催化剂。作为一门交叉学科，公共政策学涉及社会领域、经济领域、政治领域，其涉及领域的广泛性决定了公共政策必须反映绝大多数人的利益和需求，公共利益成为公共政策的价值取向和逻辑起点。结合现实需要，从最广泛的意义上说，凡是国家公共权力主体制定，同时对一定的社会行为主体产生一定影响的法律、法规、战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等，可被视为主体的某种公共政策。
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2.2 营商环境政策的基础理论
经济体制改革背景下，寻求实现营商环境政策落地实施的合理路径，具有重要的理论和现实意义。为此，找寻为营商环境政策研究提供支撑的基础理论十分必要。
2.2.1 政策分析理论
20 世纪 50 年代初，政策科学在西方国家尤其是美国产生并得到了长足的发展，美国著名系统分析与政策分析专家爱德华．S．奎德（Edward S. Quade）提出了政策分析理论。在其著作《公共政策决策分析》中，奎德从两个方面系统地阐述了政策分析及其必要性。在他看来，政策分析是理论也是方法，但又不同于常规的分析理论和方法，政策分析是借助这些理论和方法的应用来达到目的，从而为决策者提供更为广泛的技术手段，以科学地制定政策。此外，政策分析作为研究方法论，通过信息数据的采集和政策的梳理，帮助决策者明确目标、选定方案、预测效果、建立模型，分析政策的利弊从而为决策者选择出一款能出色完成任务，同时又经济简便的方法。政策分析“从分析的角度为决策者（某个人或某机构）提供了帮助”。[36]政策分析理论对营商环境政策有着应用意义。运用该理论，本文分别从政策类型和政策层面两个维度出发，梳理分析具有代表性的营商环境政策。
2.2.2 公共选择理论
公共选择理论的代表人物美国著名经济学家詹姆斯·布坎南（James Buchanan），从 20 世纪 50 年代开始从事公共选择理论研究。公共选择理论将市场划分为经济市场和政治市场。经济市场上的需求方和供给方分别是消费者和市场，政治市场上的需求方和供给方分别是民众和政党。无论是经济市场，还是政治市场，人们都是通过资金流向和政治立场来选择能为自己带来最大化利益的物品或政策。由于人处于同一个社会，做出决策的目的是一致的，即以自我利益为出发点做出理性决策，不会出现同一社会、不同环境下截然不同的决策原则。因此，公共选择理论将经济活动和政治活动统一到人类社会活动的框架内，将经济学和政治学有机结合。
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3 黑龙江省营商环境政策现状分析....................... 13
3.1 营商环境政策现状....................13
3.1.1 营商环境现状.............................13
3.1.2 营商环境政策的提出..............................14
4 国内外营商环境政策的经验与借鉴.................................. 29
4.1 国外营商环境政策的经验...................................29
4.1.1 美国完备的商业和个人信用体系.....................29
4.1.2 丹麦外向型营商环境.................................29
5 黑龙江省营商环境政策优化建议........................................ 34
5.1 健全政策主体.....................................34
5.1.1 按需设置政府机构....................................34
5.1.2 加强政策执行能力............................34
5 黑龙江省营商环境政策优化建议
5.1 健全政策主体
健全政策主体是完善市场机制的可靠保障。因此，应从按需设置政府机构、加强政策执行能力、科学界定管理幅度、合理应用政策手段四个方面出发，为营商环境发展助力。
5.1.1 按需设置政府机构
结合黑龙江省营商环境政策现状，政府通常以职能部门的形式行使职责，专口、独立的政府机构是提高专业性、透明度及公正性的有力武器。因此，要依据营商环境建设规划来合理匹配政府机构设置。一是要厘清各部门职权重合地带和空置空间，在成立黑龙江省营商环境建设监督局专门机构后，还要加强与市场监管、住建、自然资源、财政、审计、司法行政、税务等职能部门的信息共享及有效对话，切实有效的提高机构效能。二是保证机构权力的统一性公正性。避免多头执法的问题发生，确保专口的机构行使的权力能够不受政府政策制定机构及其他被约束者的干涉，独立监督管理，使之成为相互制衡的关系，保证政府机构权力的公正性与透明性，促使经济效益更加明显。三是真正实现政府机构职能的转变。黑龙江省机构改革后，部门的合并、新设等步伐为转变政府职能提供了新的可能，要注重发挥市场、公众、社会组织、企业甚至是消费者的监督作用，补充政府机构在部分领域的缺位现象。
5.1.2 加强政策执行能力
政策制定后的执行落实是真正检验政府机构工作效能的试金石，政府机构要以最强执行力营造最优营商环境，通过完善的政策来支持企业发展，落实好已有政策，及时、有针对性地出台新政策，将政策红利转化为现实生产力，让企业得到真正的实惠。目前，黑龙江省部分政府职能部门在政策执行上存在打折扣、行方便、怠于实施的情况，严重影响了营商环境政策红利释放，例如在市场主体准入政策上，出于地方保护主义的利益因素，往往限制利益集团外的市场主体流入；在新政策出台后，存在响应不及时、传导不精准的情况，直接关联影响到政策利好效应的扩散。为此，要深入落实 2019 年黑龙江省政府工作报告中提出的“办事不求人”要求，成为龙江营商环境政策执行新强音。
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结论
当前营商环境越来越受到关注，营商环境的优劣关系到各国各地的思想解放程度、社会综合实力、经济高质量发展潜力。政府是营商环境建设的推动者，也是营商环境建设中的重要组成部分。为此，政府需要借助政策作用在营商环境中发挥效能，找准市场主体自身存在的不足，以导向思维找准政策发力点。本文研究黑龙江省营商环境政策，得出如下结论：
第一，营商环境与经济高质量发展息息相关。经济高质量发展离不开良好的营商环境，营商环境为经济高质量发展提供了政务、市场、法治、人文、生态等方面的可靠保障。分析黑龙江省环境政策成效时，可以看出，无论在激发市场主体活力上，2019 年黑龙江省实有市场主体数量同比增长 8.6%，还是在推动经济指标向好上，2019 年全省地区生产总值（GDP）较 2018年增长 4.2%，都表明营商环境与经济高质量发展的息息相关，起到正向推动作用。为此，以营商环境为抓手，助推龙江经济高质量发展是题中应有之义。
第二，营商环境离不开政策支持。营商环境中的两个重要主体分别是政府和市场，营商环境是政府为实现自身高质量发展目标，为市场主体提供的良好外部环境。在统筹目标实现和保护市场主体时，需要政策发挥支持作用。受到产业结构调整滞后、地域文化制约、创新动能不强等因素的影响，龙江营商环境发展一直处于瓶颈状态，制约了区域经济发展。为此，完善的营商环境政策能够为龙江营商环境提供引导和支持，提升政府机构效能和规范市场主体行为，为经济高质量发展奠定基础。
第三，营商环境政策应注重整体协同。本文认为营商环境政策分为政策主体、政策过程、政策环境、政策措施四部分，通过对黑龙江省营商环境政策现状的分析，发现存在政策主体职能定位不准、政策过程衔接运转不畅、政策环境吸引力度不强、政策措施完善程度不足的问题。造成以上问题的原因，归根究底还是由于政策未全面发挥出效能。为了使营商环境政策达到预期效果，应从健全政策主体、优化政策过程、改善政策环境、创新政策措施出发，实现营商环境政策整体协同运转，从而为龙江营商环境的持续提升提供有力的政策支撑。
诚然，本文还存在一些不足和完善提升的空间，如在文献资料方面可获得的国外研究营商环境理论的相关资料较少；国内对于营商环境政策上的研究刚刚起步，处于探索阶段，还不够成熟；研究数据如营商环境中政务环境、市场环境、法治环境等相关数据等资料的缺乏为论文的完成带来一定的困难。同时，受自身理论知识水平和实际经验限制，提出的政策建议还有待在实践中发现不足，进行检验和修正。
参考文献(略)