第一章 我国食品安全监管问题概述
一、食品安全监管的相关概念界定
(一)食品安全监管概述
1、食品安全
《中华人民共和国食品安全法》第十章附则第九十九条规定：食品安全是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。据世界卫生组织解释“食品安全”是指：食品中不应含有可能损害或威胁人体健康的有毒、有害物质或因素，从而导致消费者急性或慢性毒害感染疾病，或产生危及消费者及其后代健康的隐患。[1]国际食品卫生法典委员会对食品安全的定义指出，所谓食品安全是指消费者在摄入食品时，食品中不含有害物质，不存在引起急性中毒、不良反应或潜在疾病的危险性。
目前，我国食品安全的现状主要表现为：第一，食品安全事件主体范围不断扩大。早期食品安全事件主要在小作坊等小食品加工者中产生，随着科技的突飞猛进和食品产业机构的不断健全，大企业造成的食品安全事件在整个行业中的比例呈现增加趋势，其中不乏像“蒙牛”、“双汇”等国内知名品牌涉入其中。第二，食品安全种类不断扩大。过去食品问题仅仅表现在米面油、肉禽蛋奶、蔬菜豆制品以及各类水产品中，如今水果、酒、干货、奶制品和炒货等也成了问题食品的重点对象，食品问题涉及到的种类越来越多。第三，由食品生产者的个人违规行为发展成整个行业的潜规则。近年来生产者利用科技手段降低成本引发食品安全的问题频发曝光，食品问题由最初食料的来源和卫生的不达标演变成在生产中添加各种添加剂和危害人体健康的化学物质,形成行业潜规则。
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二、食品安全监管制度构建之必要性
(一)食品安全问题频发的原因分析
1、环境污染导致的食品安全问题
环境与食品是地球生物赖以生存之根本，一旦环境受到污染，那么食品安全无法保障。环境污染的影响是多方面的，但对于食品安全的危害却是最为重大的。2017 年 11 月江西九江“镉大米”事件就是由于当地土壤受到污染导致重金属镉超标，而灌溉农田的水源经检测更是砷、镉严重超标。事后当地政府虽然进行了无害化处理，但食材从源头上就遭到了污染，那么也会影响后续一系列产业链的正常运行。因此，从根源上把控食品安全是提高食品安全监管工作的首要手段。
2、我国食品安全存在法律漏洞，食品生产者缺乏社会责任感
我国在食品安全的法制建设上落后于发达国家，相关法律法规也不是很完备。近年来我国的食品安全问题大多都是通过媒体曝光，问题出现后引起社会高度关注，政府再出面要求整改，形成了“媒体先行，政府跟后”的监管方式。这充分凸显了我国食品安全监管体系存在漏洞，舆论导向普遍认为食品安全问题频发的重要原因是政府疏于监管，而企业又会在利益的驱使下进行不良竞争，最终导致无法挽回的损失，使得政府公信力和权威性下降，引发国内食品行业安全监管的信任危机。
3、移动互联网发展带来的饮食新业态导致的食品安全问题
随着移动互联网的发展“互联网+”将网络和饮食两个原本不同的行业结合在一起，产生出“互联网+食品”这种新的业态。这种消费方式从本质上改变了传统的消费渠道，使得交易与食品相分离。[1]与传统的饮食行业相比，互联网饮食行业具有准入门槛低，交易虚拟性，信息不对称，交易不稳定的缺点，而以往的“审、查、罚”的处罚方式又不适合互联网产业的监管，使得食品安全问题更加凸显。2016 年 3.15 晚会曝光了“饿了么”平台商无证经营，店内杂乱差的画面。2017 年 10 月网民爆出美团外卖小哥打开顾客的餐盒，将盒内的饭菜吃了两口又吐在里面，随后正常派送。类似于这样的情况在我们的生活中时有发生，虽然我国将第三方交易平台纳入食品安全管理体系，对上游供应商进行严格的把控，但是新修改的《食品安全法》并没有将互联网交易的账号扩展到第三方交易平台的概念，也不在工商和质检管理部门的监管范畴，使得网络销售的食品目前还处于监管的盲区。当消费者权益受损时举证困难，致使其投诉无门维权受阻，目前该新兴产业仍处于有效监管的游离状态。
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第二章 我国食品安全监管制度现状
一、我国食品安全制度立法现状
(一)国家层面的立法
1、食品安全监管法律
由立法机关制定的关于食品安全方面的法律，目前主要包括：《中华人民共和国食品安全法》（2009 年 2 月通过，2015 年 4 月第一次修改，2018 年 12 月第二次修改，该法颁布实施后《中华人民共和国食品安全法》废止）、《中华人民共和国农产品质量安全法》（2006 年 4 月通过，2018 年 10 月进行修订）[1]、《中华人民共和国进出口商品检验法》（1989 年 2 月通过，2018 年 4 月第三次修改）、《中华人民共和国标准法》（1988 年 2 月通过，2018 年 10 月进行修正）、《中华人民共和国计量法》（1985 年 9 月通过，2018 年 10 月第五次修正）。2、食品安全监管的行政法规
（1）有关食品安全的法规主要包括：《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（2007 年颁布）、《乳品质量安全监督管理条例》（2008年颁布）、《中国人民共和国认证认可条例》（2016 年修改）、《中华人民共和国农业转基因生物安全管理条例》（2011 年实施）、《中华人民共和国兽药管理条例》（2004 年 3 月通过）、《中华人民共和国饲料和饲料添加剂管理条例》（2011 年 10 月通过）、《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》（该法在 2013 年 7 月，2016 年 2 月，2017 年 3 月，2019 年 3 月前后共经过四次修正）、《食品安全法实施条例》（2019 年 12 月 1 日实施）。
（2）我国目前有关食品安全的规章主要有：《农产品产地安全管理办法》、《食品添加剂卫生管理办法》、《食品卫生许可证管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》、《农产品包装和标识管理办法》、《进出境水产品检验检疫管理办法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》、《进出境肉类产品检验检疫管理办法》等。
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二、我国食品安全监管法律制度
不同的食品安全保障制度形成了我国食品安全保障体系，食品安全保障体系的重要作用建立在各种形式的食品安全制度相互有效运行的基础之上。我国食品安全保障制度主要包括：食品安全风险评估制度、市场准入制度、食品质量追溯制度、产品召回制度等。
(一)食品安全风险评估制度
风险评估制度是食品安全监管的一项重要内容，也是预防食品安全风险的重要保证。该制度主要是对食品中可能存在的风险进行评估，根据风险程度采取相应的措施达到遏制或者降低风险的目的，并且在风险评估和管理的过程中实现风险各方信息的良好交流。[3]当前世界上发达国家关于食品安全法律法规和相关政策均建立在风险分析的基础上，这样对于突发的食品安全问题能够起到快速的决策作用，而风险评估的结果不仅对政府监管提供了可靠的参考意见，更可以将有限的管理资源集中用于某些安全隐患比较大的食品类别上。
我国食品监管的风险分析制度相较于其他发达国家起步比较晚，目前该项制度也并不是很完善，其现状主要表现为：第一，2010 年，卫生部同其他相关部门制定了《食品安全风险评估管理规定（试行）》，这是我国首个有关食品安全风险评估的行政规章；2015 年新《食品安全法》对于食品安全风险评估方面的工作作出了较大的修改，其中第十七条明确了国务院卫生行政部门负责组建环境、医学、食品等领域的其他风险评估委员会共同作为风险评估的行政主体，并由其统一负责公布结果。第二，我国风险分析的框架最早出现在《中华人民共和国农产品质量安全法》中，该制度主要是对农产品质量安全的潜在隐患进行风险预测，消除农产品的安全隐患，初步形成了食品安全预警机制的雏形。第三，在机构的设置上，2009 年 12 月我国成立了食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估和风险交流，该机构是目前我国在食品安全风险评估领域唯一的国家级专业技术机构，其主要职责是进行食品安全风险评估的基础性工作，承担风险评估、预警、交流和食品安全标准等技术支持工作。[1]第三，由于我国对食品安全采取的是分段式的监管方式，在监管的过程中，一个环节只能由一个部门具体负责管理，所以目前我国所采用的食品安全风险分析模式也仅是对某一种食品或食品生产链中的某一环节进行风险分析。随着食品类别的不断丰富，该制度逐渐凸显了我国在食品预防监管方面的局限性，虽然在现实生活中我们无法做到杜绝食品安全隐患，但是可通过完善评估制度以减轻食品危害风险。现今在全国各地的评估机构已超过 300 多个检测区域，在各大超市以及农贸市场等处也设有大量采样点。
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第三章 我国食品安全监管体系存在的主要问题...................19
一、我国食品安全监督的法律法规不完善,管理部门权责不明................19
二、我国食品质量安全监督标准和检测技术比较落后...................... 20
三、食品在流通中监督信息不对称，监管难度大，公众参与不足.............. 21
第四章 食品安全监管的域外经验及对我国的借鉴..............23
一、主要的发达国家食品监管模式和制度特点.........................23
(一)美国监管模式....................23
(二)欧盟监管模式........................24
第五章 我国食品安全监管法律制度的完善对策................ 28
一、完善市场监管法律冲突的解决机制...............................28
二、完善我国食品安全监督管理具体法律制度.........................29
第五章 我国食品安全监管法律制度的完善对策
一、完善市场监管法律冲突的解决机制
2018 年 3 月 21 日国家市场监督管理总局宣布正式成立，此次机构改革被称之为“五合一”，即国家工商管理总局、国家质量监督检验检疫局、食品药品监督管理局、知识产权局、物价局五个部门的合并。市场监督总局的成立是一把双刃剑，一方面在加强我国食品监管的能力，提升市场监管的水平起着重要的作用，另一方面也有它的不足和缺陷，虽然对各部门原有的职责进行了统一整合，但是在实际履行中还是会存在各部门之间权力的重叠和交叉的现象。所以，在充分发挥国家市场监督管理总局综合执法优势的同时，也要弥补其相应不足。
首先，国家市场监督管理总局作为新成立的机构，管理过程中所依据的综合执法的法律依据非常多，包括各种法律、法规、行政规章和原先部门所遗留下来的部门规章以及各种规范性文件，导致在执法时各部门所依据的法律会存在冲突和矛盾。因此，需要建立一部统一的市场监管综合执法的法律，明确综合执法的法律地位、组织构架、执法的主体、程序以及冲突的解决机制，进一步规范综合执法，以解决综合执法过程中出现的各种问题。[1]其次，国家市场监管总局作为监管领域的主管部门，对原工商、质监等部门制定的部门规章具有修改和废除的权力。因此，要充分发挥市场监督管理总局综合统领的优势，建立统一的规章制度对各部门进行统一的管理，用以解决执法过程中的法律冲突的问题。再次，在改革的过程当中各部门应当依照权责一致的原则依法行政，一方面确定上下不同级别监管部门之间的执法范围和执法对象，从制度上加以明确各部门职责分工以避免权力的争抢和推诿；另一方面也要加强上下级之间的沟通协作，建立市场监管综合执法跨区域合作和联动的工作机制，避免承担与自身职能不相称的行政责任以及权力的交叉和重叠，确保行政效率。[2]最后，针对当前阶段我国食品安全的执法人员存在着玩忽职守、滥用职权、贪污受贿等渎职行为导致监管失效的现象，应严格对执法人员进行岗前培训和考核，进行统一的资格认证，强化文明执法意识，保证执法的有法可依，需严格根据《行政处罚法》进行处罚，保证权力在监督下合理运行。
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结语
食品安全监管制度在保证民生方面有着重要的作用，它既涉及到我国在食品安全法治建设的完善和进步，也涉及到我国民众的基本生活，更关系到国际的公共安全卫生，是全世界人民共同关注的话题。发达国家目前已经形成了比较严密的食品监管模式，且整个食品链的监管都在国家法治建设的庞大系统中顺利运行，对我国非常具有借鉴作用。我国的法治建设起步非常晚，特别是针对食品安全方面的法律法规还存在着很多的不足和缺陷，政府监管缺乏法治精神和科学管理经验。因此充分发扬民主和法治精神，积极调动民众的积极性充分参与到食品监管的法制化建设当中，最大程度发挥群众的社会监的作用，为我国的食品安全法治的建设创造良好的社会环境，做出正确的规划，选择合理的路径才是当务之急。
由于本文作者学术研究具有一定的主观能力的限制，再加上资料的查阅还有一些缺失，因此本文的一些理论也会存在某些方面的局限性。归纳起来主要体现在：没有充分考查各个国家在法治建设方面的历史背景，文化传统，地域特点以及经济发展水平对食品安全监管上的影响因素，而只是简单地在监管制度建设的差异性方面做出对比，所以本文的一些理论学说肯定会存在说服力不够的问题。鉴于以上缺陷，笔者会在后续的研究中会着重对不同制度的国家食品监管体系的特异性进行对比和研究，以增强理论研究的说服力和价值性。
参考文献（略）