1 绪论
1.1 研究背景与问题提出
近半个世纪以来，伴随着新公共管理运动的兴起，公众和学界对于政府创新活动的关注与日俱增。政府创新被普遍视为推动政府改革、改进行政效率、提升公众信任的必然选择。如何激发各级公共部门主动创新的热情，并推动卓有成效且富有潜力的创新实践向其他政府部门扩散，是公共管理领域高度关注的一项重要课题。步入二十一世纪以来，受信息技术飞速发展、政民沟通渠道愈加通畅等多重因素的影响，创新性政策在不同部门和不同辖区间快速扩散，政策创新扩散日益成为政府创新当中最重要的显变量之一，政策创新扩散也日趋成为政策科学中的一个重要分支，得到了大量学者的关注。
中国改革开放四十年以来取得的奇迹般的经济成就，离不开中国各级政府间频繁、高效的政策创新扩散活动，但是学界对于政策创新扩散活动的规律及其发生机制的研究仍在探索阶段，还有许多重大问题有待厘清。2013 年，党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化体制改革若干重大问题的决定》，明确地宣布“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。推进从个别地方治理体系、水平、能力的提高到全国整体治理体系、水平、能力的提高的进程将是一个重大而紧迫的现实问题（杨代福，2016a），政策创新的高效有序扩散将在这一进程中大有可为。在全面深化改革阶段，中国不同级别、不同地区的政府间的政策创新扩散现象必将持续涌现。因此，需要借鉴西方政策创新扩散研究的成果，清晰梳理我国政策创新扩散规律及其发生机制。当前，学者们通常从纵向（从上至下或从下至上扩散）和横向两个方向对政策创新扩散现象开展研究。政策创新扩散过程中，纵向和横向两个方向互相影响、不可分割，但是在表现特征、影响因素和动力机制等方面又相差甚远，因此还需要分别深入研究。
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1.2 研究意义
首先，从学术意义角度来看，以中国政治体制和东亚经济文化为宏观背景的政策创新扩散研究还有待扩展，且中国各级政府大力支持的人才政策是研究该类问题的重要观察窗口。长期以来，政策创新扩散研究以美国学者为主，因此研究过程与研究结论往往基于美国联邦制的背景下。而中国作为单一制体制，具有特殊的府际关系和干部选拔机制，其“威权实验室”下的政策创新扩散的表现特征、影响因素和动力机制均有别于美国“民主实验室”（马亮，2011；章高荣，2017）。针对中国背景下的政策创新扩散现象进行研究，将为不同政治体制下政策创新扩散的比较研究作出贡献。另一方面，当前的中国正处于信息技术领先、政民互动频繁、全球化深度发展的阶段，规模庞大的技术、人力、资本等要素在中国交汇融合，中国为在新时期进行政策创新扩散相关研究提供了条件优良的观测场。此外，从政策类型看，人才政策此前较少被学者关注。习近平主席强调“发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力”，自 2002 年确立“人才强国”战略以来，从中央到地方各级政府对人才高度重视，保持着高配置、强投入、严要求的“党管人才”工作机制（Charlotte L，2013；Chen L et al.，2015）。以人才政策为切入口，选取其中的海外高层次人才政策为对象，能够较好地观察研究我国政策动员机制。
其次，从实践意义角度来看，各地在发布海外高层次人才等政策时出现了跟风、攀比、无效等问题，对某些政策横向创新扩散的过程进行研究有利于推动政策有序扩散、提升实效。改革开放四十年以来，渐进式的政策创新扩散在中国大地上广泛而持续地发生着，在政策创新扩散为上级政府提供了丰富的试点经验的基础上，“试点—推广”模式被视为中国独具特色的政策制定法宝（韩博天，2010）。但是，不能简单将“试点—推广”模式理解为地方实践、上级选拔、地方推广的线性发展过程。事实上，从试点到推广，政策创新扩散的全过程往往并不遵从线性规律，而是复杂的、多维的。如果将政策创新扩散过程划分为垂直互动与水平互动两个维度，以往的研究大多关注的是中央（或上级政府）如何吸收或反哺地方政策创新经验的纵向互动过程，缺乏对于地方政府横向互动过程的深入研究。然而，“试点—推广”模式的成功不仅仅有赖于高效的纵向（垂直）互动过程，也离不开作为“催化剂”的横向互动过程。地方政府间的横向互动能够及时交流经验、更新信息，提高政策创新扩散效率、提升政策创新扩散质量。在“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的号召下，需要深入研究地方政府间的政策创新扩散现象，讲好“中国故事”，厘清相关规律，进而指导全面深化改革阶段中的政策创新扩散实践。
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2 文献回顾
2.1 政策创新扩散研究的起源与发展
自 1969 年沃克（Walker）在《American Political Science Review》发表了题为“The Diffusion of Innovations among the American States”的开创性文献后，政策创新扩散便受到了政策科学界的普遍关注，并迅速发展。在“The Diffusion ofInnovations among the American States”一文中，沃克注意到一类现象：在美国，一些州政府能够率先通过法案等形式采纳某些新项目，而随后这些新项目能够快速地扩散到其他一些区域。在此基础上，沃克意识到美国各州在政策创新扩散中表现出的区别或许反映了政府决策中的一些内在机制，并提出了意义深远的研究问题——（1）为什么一些地方政府能够（/愿意）率先采纳创新？（2）这些创新为什么能进一步向其他区域传播扩散？沃克采用了历史时间分析以及回归分析来描述和解释这些现象。此后一系列研究大多延续了沃克的问题与思路，试图揭示这些现象发生的内在机制。
沃克的研究为从政府外部活动表现探究政府内部决策机制开辟了新的视角，随着罗杰斯（Rogers）、格雷（Gray）、贝瑞夫妇（Berry）等众多学者在这一领域的接力耕耘，以美国学者为代表的西方政策创新扩散研究已延续了半个世纪，政策创新扩散的理论模型和研究方法得以迅速发展和充实，并成为政策科学研究中的重要内容。纵观半个世纪以来政策创新扩散研究的发展进程，大致可以将其划分为三个阶段，即早期研究阶段（1969 年—1990 年）、范式确立阶段（1990年—2000 年）和深化拓展阶段（2000 年至今）（杨代福，2016a）。其中贝瑞夫妇（Berry）在确立政策创新扩散研究范式方面的贡献尤为卓著，他们将事件史分析方法引入其中，使得政策创新扩散研究具有了明确的、基本的量化分析方法（Berry & Berry，1990）。2000 年以后，随着理论模型的精细化和研究方法的再修正，政策创新扩散研究的成果愈加丰富，整合现有成果、完善理论模型以扩展研究领域已成为当下政策创新扩散研究的新命题（张克，2017）。
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2.2 政策创新扩散的概念与内涵
作为政策创新扩散研究的先行者，沃克（1969）强调“政策创新指的是一个政府部门首次采纳某个政策或项目，不管这个政策或项目已经产生多久，也不管其他政府部门是否已经采纳它”，当某种政策创新现象在不同时间、不同空间数次出现时，就构成了政策创新扩散。在沃克的定义的基础上，其他学者也对“政策创新扩散”的概念进行了补充和完善。Rogers（1983）认为政策创新扩散是“一项创新通过某种渠道随着时间流逝在一个社会系统的成员之间被沟通的过程”。Shipan（2012）将政策创新扩散定义为“一个政府的政策选择受其他政府选择的影响”。这些定义从宏观（自上而下）或微观（自下而上）的角度对政策创新扩散现象进行了描述。事实上，“政策创新扩散”这一概念涵盖了“政策创新”和“政策扩散”双重含义——“政策创新”是微观视角上立足于单一政策主体而观察到的现象（新政策由某个政府部门采纳或颁布），而“政策扩散”是宏观视角或中观视角上立足于某些政策主体（包括不同层级、不同区域）而观察到的现象。正因为“政策创新扩散”是在宏观视角上对多个微观事件进行分析，所以许多学者往往要通过对“政策创新”和“政策扩散”分别进行定义，以完成对“政策创新扩散”这一概念的阐释（朱亚鹏，2010；马亮，2015；宋典，2018）。尽管“政策创新扩散”的定义可能还不完美，但是政策创新和政策扩散在很多情况下其实是站在不同角度对同一个政策过程的观察（Zhu，2014），因此对这一过程使用“政策创新扩散”来表述仍然比使用其他概念更合适。
但是，伴随着研究的深入开展，学者们发现以往对“政策创新扩散”的定义也许并不能准确、完整地揭示现实中政策创新扩散的实质，需要引进一些衍生概念来更精确地描绘政策创新与扩散的过程。原因突出表现在两个方面——
（1）在对“政策创新扩散”这一变量进行刻画时，以往研究过于重视“政策创新扩散”现象是否发生，而忽视了对“政策创新扩散”进行创新程度和扩散程度等方面的衡量，而政策的创新程度和扩散程度比是否发生了政策创新和扩散更具实质意义。在此基础上，政策转移（Policy Transfer）、政策效仿（PolicyEmulation）、政策趋同（Policy Convergence）等对政策创新程度与扩散程度加以区别的衍生概念近来受到了学者们的普遍关注（Dolowitz & Marsh，1996；Boehmke，2009；冯锋，2009；Vukasovic & Huisman，2017）。
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3 分析框架与研究假设....................................21
3.1 理论分析框架................................21
3.2 研究假设..................................27
4 研究设计..............................31
4.1 样本选取................................31
4.2 变量选择与数据来源...............................34
5 实证结果及发现..........................................43
5.1 描述性分析结果....................................43
5.1.1 时序分布................................ 43
5.1.2 政策创新度差异............................... 44
5 实证结果及发现
5.1 描述性分析结果
5.1.1 时序分布
政策扩散理论认为，以时间为横轴坐标，以采纳政策的地区累计数量为纵轴坐标，能呈现出“S”型曲线，因为政策扩散经常遵循缓慢扩散—加速扩散—平稳扩散的规律。但是，从中国 33 个主要城市对海外高层次人才政策的扩散过程来看（西宁暂未出台相关政策），虽然大致仍然符合“S”型曲线的时序扩散规律，但是与其他类别政策的扩散表现仍有所不同。图 5.1 表明，中央于 2008 年12 月颁布《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见》，次年就已有大量地方政府相继出台市级政策（具体城市及政策见附录 2），表明海外高层次人才政策迅速进入了加速扩散阶段，并没有缓慢扩散阶段作为缓冲。
这一发现与王洪涛等（2017）和周润民（2019）等学者的研究结果相吻合，即相关创新出台的次年开始，其他地区对创新性政策的采纳就已经大规模发生。在中国背景下，政策的创新扩散可能更倾向于经历“加速扩散—缓慢扩散”的两阶段扩散，而非“缓慢扩散—加速扩散—平稳扩散”的三阶段扩散。这可能是中国特殊的央—地政策传导机制发挥了作用，在中央的倡导下海外高层次人才政策得以迅速铺展，使得纵向府际关系在创新性政策扩散初期占据了主导地位，较为缓慢的横向府际扩散随后才发挥作用。
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6 结论与展望
6.1 结论与讨论
为清晰刻画政策创新扩散的质量，而非仅仅描绘各地方政府是否采纳海外高层次人才政策的简要事实，本研究通过界定并测算国内 34 个主要城市5海外高层次人才政策的创新度和扩散度，衡量各城市地方政府间政策创新扩散的质量，对33 个城市（西宁暂未出台相关政策）进行了聚类分析，发现可以划分为四类城市。各个城市地方政府在进行政策创新扩散过程中表现出的“政策创新扩散程度”差异可被视为各城市选择管理策略迥异的反馈，因此不同程度的“政策创新扩散”可以用作表征不同类别的动力机制。因此，四类城市可以被聚类划分为：（1）象征性模仿类城市（政策创新度低×政策扩散度低），包括天津、厦门、宁波、贵阳、重庆、成都、南昌；（2）加工式学习类城市（政策创新度高×政策扩散度低），包括海口、福州、石家庄、郑州、呼和浩特、太原、昆明、西安、兰州、南宁、哈尔滨、长春；（3）回应式竞争类城市（政策创新度低×政策扩散度高），包括广州、北京、济南、上海、杭州、深圳、沈阳；（4）差异化竞争类城市（政策创新度高×政策扩散度高），包括合肥、长沙、青岛、南京、大连、武汉、银川。
初步比较聚类结果，发现政府资源能力可能正向影响了政策扩散程度，但是社会发展需求却未必能够正向影响政策创新程度。回顾相关数据，可以猜测除社会发展需求外，政策创新程度还可能受到其他三个方面的影响——其一，政策跟进速度较快的城市更可能进行适度创新，政策跟进速度较慢的城市更可能进行积极创新。其二，邻近竞争压力较小的城市可能更加关注政策跟进的速度，邻近竞争压力较大的城市可能更加关注政策创新的表达。其三，人才资源越丰裕的城市可能侧重于通过政策扩散度以展现重视程度和提升管理绩效，人才资源并不丰裕的城市可能侧重于通过政策创新度以展现重视程度和提升政策知名度。囿于研究方法和数据样本的局限，第一点和第二点本研究实证分析过程中未能得到证实，第三点则符合后续线性回归分析结果。
参考文献（略）