第 1 章 绪论
1.1 论文研究背景和意义
1.1.1 研究背景
根据联合国（1956）和世界老龄大会（1982）所确定标准：一个国家（地区）65 岁及以上人口占总人口超过 7%时，此国家（地区）进入老龄化；而当 60 岁及以上人口在总人口中占比超过 10%，此国家（地区）进入严重老龄化。
根据国家统计局于 2000 年公布的全国第五次人口普查结果,我国人口总数为129533 万人,其中 60 岁以上人口和 65 岁以上人口，分别为 13000 万人和 88827万人,分别占总人口比重的 10.45% 和 7.09%。[1]在时隔近 20 年后，国家统计局于发布的《2019 年国民经济和社会发展统计公报》显示 60 周岁及以上的人数为25388 万人,占总人口的 18.1%,65 周岁及以上的人数为 17603 万人,占总人口的12.6%。参照相关国际标准，我国于上世纪 90 年代末就已经进入人口老龄化，并且根据 20 年来的人口数据统计显示，我国的人口老年化程度正在不断加深，按照相关人口专家预测，我国将在 2025 年-2030 年进入深度老龄化社会，60 岁及以上人口将超过 3 亿人，占总人口比重将超过 20%[2]。
党的十九大报告提出：积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,加快老龄事业与产业的快速发展[3]。
我国在城市养老服务的实践上经过了数十年的探索，从农耕时代延续下来的家庭养老模式发展到社会主义集体养老模式，再到改革开放以后发展起来的社区养老模式，我国的城市公共养老服务也从无到有建立起来。城市社区养老作为我国城市公共养老服务的重要模式之一，在充分发挥传统家庭养老优势的基础上又结合机构养老的特点，在地缘、成本、心理、文化、政策等诸多方面都具有优势，是未来城市养老服务发展的一个重要方向。但目前城市社区养老仍然存在许多问题，例如养老服务设施质量低、养老服务覆盖低、养老服务项目少、养老服务资金短缺等。这些问题使得目前社区养老无法满足老年人的养老需求，养老服务的供给与需求矛盾较为突出。
为解决当前养老服务存在的问题，推进养老服务的供给侧结构性改革。国务院分别于 2016 年 12 月和 2017 年 8 年发布了《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》[4]、《关于运用政府与社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》[5]，提出通过在城市社区养老中引入社会资本，利用 PPP 模式的优势化解城市社区养老中存在的难题，进而推动城市社区养老服务的供给侧结构性改革进程。为了更好地运用 PPP 模式发展城市社区养老，必须对 PPP 模式中的政府责任进行研究和把握。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国外研究现状
（1）养老服务在国外的研究现状
与我国相比，发达国家的城市化进程开始较早且发展水平较高，人口老龄化程度也较高，大概在 20 世界前半叶就已经陆续进入老龄化社会。20 世纪 30年代，全球性经济危机之后，福利国家制度逐步确立起来。为了应对人口老龄化，提高老年人的生活水平，提升晚年生活的幸福感，西方国家逐步建立起机构养老与社区养老相结合的养老服务体系，养老服务作为一种社会福利面向全体老年人。其中，社区养老是西方养老服务的重要模式，面向大多数老年人。机构养老又分为公办养老机构和民营养老机构，公办养老机构主要为低收入者和特殊群体服务，民营养老机构则主要面向高收入者和高标准需求的老年人。
近年来，在西欧和北美等发达国家，对于社区养老服务模式、社区养老机构、老年人的社区服务需求等方面是城市社区养老服务研究的重点。Low Lee-Fay，Yap Melvyn(2011)等人研究发现近年来美国老年人养老服务开始从机构转向社区和家庭养老，而老年人的养老服务消费偏好转变与养老服务的支出成本增多是美国的老年人在选择养老服务时出现从机构养老向社区养老和家庭养老转变的重要原因[6]。Sally Redfern 等(2006)认为，机构养老虽然在专业性上具有优势，但社区养老在心理和地缘等方面相比较于机构养老具有明显优势。社区养老可以使老年人可以不必脱离熟悉的环境而获得较之于家庭养老专业，较之于机构养老便利舒适的养老服务。Sherry Chapman 等人(2002)认为，人口老龄化进程的加快和城市化水平的提高，使得城市社区中需要养老服务的老年人人数逐年增多，而机构养老成本较高，家庭养老专业性较低，社区养老是降低成本，提升专业性的较好选择[7]。Hillel Schmid(2004)认为，社区养老服务在服务提供的主体是政府部门还是非政府部门，在服务的发展方向是市场化还是非市场化，在服务提供的方式上是由社区提供还是机构提供等诸多方面的矛盾。
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第 2 章 城市社区养老 PPP 模式中的核心概念与基础理论
2.1 核心概念
2.1.1 城市社区
由于“社区”这一概念出现较早，并被广泛的应用于各个学科的研究，并非某一学科的专有名词，所以对于“社区”概念的阐释也就出现了许多不同的观点。Sondes 认为社区概念从不同的角度出发的含义不尽相同。生态学将社区看是一个区域；人类学则认为社区是一种生活方式；社会学则是将社区定义为社会群体进行持续互动的场域。
关于“城市社区”芝加哥学派从三个方面阐述了其本质即：城市社区成员以地域作为划分标准；城市社区成员的生产或生活有赖于社区所在的土地；城市社区成员的生产生活存在相互依存或竞争关系。郑杭生认为，城市社区是社区的一种存在形式，是城市中具有相似生活背景和价值偏好的人群所组成的区域性社会共同体[27]。袁方则认为，城市社区是在一定区域内的人群，形成的具有一定社会关系和制度的社会组织形式[28]。国家民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确指出，城市社区是指在社区体制改革调整之后的居民委员会的管理辖区，是指由辖区范围内人员共同组成的社会共同体。
结合以上对城市社区的定义和阐释，本文所采用的城市社区的概念是指在城市的某一特定区域内，由区域内特定人口构成，内部成员之间相互交流互动，具有依存或竞争关系的社会实体。
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2.2 基础理论
2.2.1 福利多元主义理论
“福利多元主义”理论是后福利国家时代的产物。20 世纪 30 年代全球经济大危机之后之后，福利国家制度在西方逐步建立起来。但随着第二次世界大战导致的国家财政紧张，以及日益庞大的福利开支，使得各国政府难以应对。福利多元主义理论便是在这一危机背景下诞生的。
John Wolfenden（1978）认为，应该将社会志愿服务划入公共服务之中，并第一次提出了福利多元主义的理论构想[37]。R. Rose（1986）认为，政府不再是社会福利和公共服务的唯一提供者，政府、市场和家庭（社会）应该共同成为供给主体，各主体应该以公民需求为导向，在不同的主体之间形成竞争机制，在各主体占有优势的领域内发挥主导作用，形成多方合力，相互配合、相互弥补的多元主义格局[38]。Adalbert Evers（1988）则进一步研究指出，从政治、经济、社会、文化等方面分析，得到即政府、市场、家庭（社会）共同组成社会福利的整体，而组织、价值和社会关系与政府、市场和家庭（社会）相对应[39]。克雷斯·德·纽伯格，韩永江，华迎放（2003）等学者在 Adalbert Evers 研究的基础上，增加社会网络与会员组织，与福利三角理论的政府、市场、家庭组成了新的福利五边形理论[40]。
综上所述，福利多元主义理论研究的重点是从福利的供给角度展开的，强调应该发挥政府、市场和社会的力量形成多元供给主体。强调政府应该转变职能，从单一的社会福利和公共服务的供给者转变为政策和规则的制定者、福利和服务的购买者、过程和结果的监督者。
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第 3 章 城市社区养老 PPP 模式发展及政府责任分析................................ 27
3.1 我国城市社区养老模式的发展演变.......................................27
3.1.1 我国城市社区养老模式的演变....................................27
3.1.2 我国城市社区养老 PPP 模式发展概况及特点......................29
第 4 章 城市社区养老 PPP 模式中政府责任履行存在的问题分析............................... 40
4.1 专业法规缺失，政策环境不稳定.................................40
4.1.1 专业法律法规缺失，制度限制较多..................................40
4.1.2 政策专业性低，政策环境不稳定.......................41
第 5 章 城市社区养老 PPP 模式中政府责任履行存在问题的原因分析........................ 48
5.1 政府职能转变和服务理念滞后.....................................48
5.1.1 政府传统管理理念约束.................................48
5.1.2 政府职能转变不够完善...............................49
第 5 章 城市社区养老 PPP 模式中政府责任履行存在问题的原因分析
5.1 政府职能转变和服务理念滞后
5.1.1 政府传统管理理念约束
虽然近年来，我国在政府职能转变和建设“服务型”政府方面取得了一定的成就，但从总体上来看，我国政府受到传统的层级制和部门制的约束，受到传统“官本位”理念的影响，在 PPP 项目的角色定位、职能管理和责任履行等方面依然没有摆脱传统理念的约束。从政府对待城市社区养老 PPP 项目的理念上来看，一些地方政府一直作为主管部门，对 PPP 项目采取管理的手段而非服务的意识。
从一开始就仅仅把城市社区养老 PPP 项目当做解决减轻政府养老财政资金压力的一种融资手段。而且，政府作为项目的引导发起者、参与者、监督者具有绝对的权威，甚至在一些项目上无视规则，直接插手项目建设和运营，架空私营部门，违背合同规定和承诺，拒绝履行合同应尽的义务和责任。
从政府自身的体制机制来看，在城市社区养老 PPP 项目过程中，政府的职能划分、部门设置等仍然受到传统管理体制的影响，存在部门职能重叠、责任不清和效率低下等问题。城市社区养老 PPP 项目作为政府与私营部门的合作项目，其发展主要受到政府体制机制变革的影响。一些地方政府存在的诸多体制性问题，限制了社会资本利用市场机制与竞争机制促进城市社区养老服务发展的进程.
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第 6 章 推动城市社区养老 PPP 模式中政府责任履行的对策建议
6.1 完善法律和政策规范建设，提升规划专业性水平
6.1.1 完善法律法规，加强政策规范
要完善我国 PPP 模式的法律法规，加快 PPP 模式的专业立法工作，从顶层设计层面，形成全国性规范性的 PPP 模式的法律法规体系。要在借鉴发达国家在 PPP 模式专业立法方面经验的基础上，充分考量我国 PPP 模式的发展特点，结合实际制定法律法规。要在完成统一的 PPP 模式法律法规体系之后，对原有的部门性政策、地方性法规、行业性规范等内容进行统一的修改，使其与全国性法律法规要求相一致。
从城市社区养老 PPP 项目专门法律的内容上来看主要包括：首先，城市社区养老 PPP 项目立法应该对由政府的哪个部门来对 PPP 项目进行规划、立项和审批做出明确的界定，防止出现因职能重叠导致的项目风险；其次，城市社区养老 PPP 项目立法要对 PPP 项目本身和参与 PPP 项目的投标方资格和条件做出明确的要求，防止出现地方政府因自由裁量权过大而产生的权利寻租；再次，城市社区养老 PPP 项目立法要对项目的风险评估与管理、项目事前可行性评估等方面做出具体的要求和规范，防止出现因地方政府盲目追求短期效益而人为拔高对PPP 项目的预期；最后，城市社区养老 PPP 项目立法要对详细订立有关 PPP 项目的监管部门和专门机构，确定其工作原则和标准，防止出现监管重复和遗漏监管的情况。
从城市社区养老 PPP 项目专门法律法规的制定主体来看主要包括：首先，应该由全国人大及其常务委员会制定全国性和通用性的 PPP 项目法律，并以此作为各个地方政府和不同类型行业制定本地方法规或本行业规范的指导；其次，应该由地方人大及其常务委员会根据本地区 PPP 项目的实际状况，在国家法律法规指导下，为本地区制定 PPP 项目地方法规；最后，应该由养老行业主管部门和专业机构共同依据国家和地方法律法规的要求，结合养老行业的具体情况，制定养老 PPP 项目的具体实施细则和规范。
参考文献(略)