第一章 绪论
一、问题的提出
近年来，随着政府职能转变的不断深化和“放管服”改革的纵深推进，中央乃至各级地方政府都在不断地进行自我革命，将大量行政管理事权下放给下一级政府，以期能够给下级地方政府注入发展的体制动力和活力，从而推动经济社会的发展。然而，从当前改革实践看，事权该放的没有放，放权措施落实不到位，协同事项放权不配套等问题较为突出。“放管服”改革并不仅仅是将行政管理事权一放了之，而是必须在下放政府管理事权前，要对政府的事权配置进行充分研究、综合分析、科学界定两级政府间的职责架构，放权前就要解决好“放什么”的问题，接着还要研究究竟“怎么放”，放了之后“怎么管”，这样，才能使被下放的事权能够顺利地被地方政府承接起来，管理起来，真正的服务于群众、服务于企业、服务于当地的民生以及经济社会发展。否则，如果“放之任之”，就容易出现管理上的“真空”，达不到优化服务的改革目标。因此，有必要对政府间事权配置进行研究，对准备下放的事权进行清理和规范，对承接部门进行培训指导，以促进其全面、有效地履行所承接的事权，真正达到放管结合，优化服务，提高行政水平的目的。
广东省是改革开放的先行地和试验区，秉承敢为人先的精神，大胆创新，开拓拼搏，取得了举世瞩目的成就，地区生产总值连续 29 年居全国首位。作为中国的南大门，拥有得天独厚的地理优势和先行先试的政策优势。改革开放之初，广州被确定为全国首批十四个沿海开放城市之一，深圳被确定为五个经济特区之一，经过四十年的发展，广州和深圳成为了全国四大一线城市之中的两个，前者是我国的商贸中心，后者是我国的科技创新中心，2017 年广州、深圳的经济总量都突破 2 万亿元大关，和上海、北京并驾齐驱成为超 2 万亿元大户。广东经济的发展得益于改革开放，得益于得天独厚的地理优势，得益于广东敢为人先的改革魄力。在肯定成绩的同时，我们也应该看到，随着两市人口、经济社会规模的发展，现有的管理权限已经不能满足当前发展需要，如何破解发展瓶颈，推动区域高速发展，成了广东省政府面临的重要考验。此时，广东省委、省政府深入贯彻党的十八大、十九大精神，大力推进强市放权改革，分批将省级行政职权事项调整由地级以上市实施，赋予地市政府更多自主权。
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二、研究背景和意义
（一）研究背景
我国中央与地方政府之间、地方政府上下级之间在事权配置上存在许多问题：一方面，省市政府间事权配置尚未形成统一标准，事权应归属为哪一级政府还存在模糊不清的界限；另一方面，直至目前仍然没有明确各级事权归属的规范，各自为政的现象尤为突出，一定程度上会造成省市政府之间出现权责不一、职责不明等弊病。可以说，政府间事权划分，在对各级政府履职尽责、推进行政体制改革和政府职能转变，贯彻落实中央部署的重要改革创新任务，推进国家治理体系和治理能力现代化等方面起着重要意义。那么，究竟怎么解决当前存在的问题，如何优化省市两级政府的事权，从而建立政府层级间行政职权边界清楚、层级权力行使科学、层级责任划分明确的现代政府治理体系？虽然部分专家学者和政府机构已结合工作实际做了一些研究，但研究的角度多是从中央跟地方分权的角度，且往往是从财政分权角度进行探讨，对于地方政府层级事权的配置研究较少，研究成果还很不足，还未形成系统的、全面的、深入的理论成果。
（二）研究意义
作为改革开放的领先者，广东省持续致力于加快推动高质量发展，着力建设现代化经济体系，各项改革都走在全国的前列，尤其是 2017 年以来，广东省委、省政府大力推进强市放权改革，将其作为推动政府职能转变、深化“放管服”改革的重要抓手，通过改革，政府事权配置得到优化，办事环节有效减少、流程不断优化和效率不断提高，但是改革也暴露出我们政府管理的不足及面临的挑战和困难，亟需我们研究解决。本研究正是通过系统回顾广东省强市放权改革中的成功经验和尝试，针对存在的问题及原因，提出建议：一是对将省级事权合理下放给市级提出优化建议。以省向广州、深圳两市放权评估为观察切入点，进一步厘清省市两级政府在放权过程中的功能定位和职责分工，为下一步全面推开放权工作积累经验。二是从体制机制改革创新上提供借鉴和参考。主要从改革的系统性、评估机制的建立健全、部门间协同以及监管方式创新等方面进行阐述。三是运用法治思维考虑政府间事权配置法律框架。
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第二章 地方政府事权下放的理论和经验
一、理论依据
中央、省乃至市和区级政府，各层级政府都在大力推动政府管理事权下放，其做法是立在深厚的理论依据之上，归纳起来如下：
（一）分权理论
分权，是在多层次、多机构的决策系统中将权力合理配置的一种制度。分权的过程形象说来就好比“分蛋糕”，蛋糕如何分，蛋糕如何切得好看，成为了是政治领域乃至思想领域和经济领域被反复论述的重点话题之一。美国政治家杰斐逊着重就政府纵向分权提出了有名的“层层分权”论述，奥茨则提出：在完全信息条件下，中央政府为了让社会福利最大化，极有可能因地制宜为不同地区提供不同的产出，这时分权也就没有必要性，但现实是由于信息不对称的客观存在，地方政府对其辖区内居民的偏好、公共品提供的成本比中央政府了解的多，更具有信息优势；在不完全信息下，地方政府边做边学，可以从解决社会、经济问题的各种实验中得到潜在的利益，在分权的情况下，地方政府就有可能找到与地方相适应的制度安排，其中蕴含的制度知识还可能通过地方政府之间的竞争而扩散出去，从而间接地促进其他地方的制度创新。[1]
分权的对称是集权，权力的核心集中于上一政府机关，下级政府机关只能根据上级核心机关的指定动作开展相关工作，即没有自主性、更谈不上创造性和能动性。分权则要求上级核心机关，只对重大的、全局性的问题作出决策，而将微观的、一般的问题留给下级机关在自己的管理范围内进行合理安排。
分权理论为各级政府事权下放提供了最直接的理论依据，指出了如何在当前行政管理模式形式下，将政府的行政管理权限从高度集权模式向分权式方向有序发展的路径选择。
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二、改革现实动因
开展强市放权改革有着深刻的现实动因，主要可分为外在动力、内在需求以及现实压力。剖析这些现实动因可以更好地认识放权的内涵特性。
（一）外在动力：人口和经济规模的变化
国外学者已就社会规模对政府影响有过专门的研究，如美国学者德姆塞茨认为：如果社会的规模不断庞大下去，超过了政府所设机构的级别，治理成本必然会升高。也就是说，不同社会规模，对匹配的政府架构和权限的要求是不一样的，社会规模越大，越容易导致社会分权。改革开放以来，广东省，尤其是珠江三角洲的一些地市，从往昔的小渔村，成长壮大为今天的大都市，经济总量、人口规模持续增加，又如东莞的虎门镇，2017 年常住人口已过 60 万，国内生产总值已达 500 亿，这些指标可以说都已经达到或超过其他省份（如中西部地区）地级市的水平，但由于目前只是“镇”，虽然主官可以高配到处级，但由于行政框架没变，因此相应的管理事权和审批权限都还很低，很多事项必须上报到市一级甚至是省一级，待反馈下来后，已经延误了发展时机。这种“大人穿小孩衣服”“大脚穿小鞋”的现象无疑是对经济发展的一种束缚，已经不符合新形势下地方经济社会发展的需求。因此，要真正改变这种“脚”与“鞋”、“人”与“衣”不适应的状况，下放事权就势在必行。这也是放权的外在动力。
（二）内在需求：地方经济发展的需要
从国外的经验来看，如果政府只充当“守夜人”的角色，如自由资本主义时期，而对市场经济发展采取听之任之甚至漠视的态度，经济危机出现的几率会直线上升。但如果走向另一个极端，即将经济管理事权收紧，将管理权限上收，这又会阻碍经济发展，制约经济活力，不利于经济体系的发育。实践也表明，通过下放审批事权，可以协调划分好行政资源和具体职权，明确好各级政府的事权，对于降低企业成本、提高企业运行效率，以及发展地方经济非常有利，也可以促进政治稳定和提高人民生活水平。反之，如果把权力过度集中在上一级政府，所造成的办事周期冗长、办事效果差的弊端，不但会让人民群众对下级政府及政府人员执行力产生差的观感，严重影响政府公信力，也会直接滋长下级政府的依赖性和惰性甚至不作为，也不利于他们在工作中发挥自身能动性，最终结果便是“上级不推，下级不动”和“来回跑腿，事没办成”的双输局面。这种局面对下级政府发展经济是无药可救的。从这个角度看，放权这个外在行为，其内在因素根本在于政府对提高行政效能和增强地方经济社会发展活力的渴求。
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一、改革历程...................................21
（一）我国政府事权改革探索情况..........................................21
（二）广东省事权改革历程.............................22
第四章 广东省地方政府事权下放改革存在的问题及原因..............................39
一、典型案例........................................39
二、存在问题...............................39
（一）改革措施有待完善.....................................40
（二）系统衔接不够顺畅..........................................41
第五章 推进地方政府事权下放的优化建议......................................47
一、影响改革的因素............................................47
（一）政府权力架构模式......................................47
（二）经济社会发展水平........................................47
第五章 推进地方政府事权下放的优化建议
一、影响改革的因素
（一）政府权力架构模式
政府行政管理架构和模式是否完善、科学，是改革能否有效推进的重要因素。可以说，完善的政府架构是政府履行职能的基本组织和技术保障。政府层级的设置直接影响政府间职能的划分。政府层级少,政府间公共服务职责划分的复杂程度相对就低,其相互的职责关系划分就更清晰。上下级政府间是否存在行政负责关系，下级政府在人事任命和调整、行政事项的决策等方面是否受控于上级政府，这些问题对各级政府自身利益和偏好的形成起着重要的作用,从而直接影响着各级政府的公共服务职责偏好和履行职能的动力。政府公共服务职责与其财力是相辅相成的关系，政府职能的履行最终是要通过政府财政支出来表现的,政府承担的公共服务职责也必须由一定的财政支出能力,即财力来保障的。省级政府与市级政府间公共服务职责划分过程中,在体制内各级政府的财力状况也是必须要考虑的因素之一。在决定将某项公共服务职责划分在某级政府的同时,必须考虑该级政府是否有充足的财力来完成该项公共服务职责。反之,不考虑财力状况的公共服务职责划分,其结果必然是政府履行职能的低效率,从而也反映出公共服务职责划分的非科学性。
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结语
参考文献（略）