第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
2017 年 12 月，习近平总书记在中共中央政治局第二次集体学习时强调，大数据发展日新月异，我们要深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响，分析大数据发展取得的成绩和存在的问题，积极推动国家大数据战略，加快完善数字基础设施建设，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。2015 年 3 月，李克强总理明确表示：政府掌握的数据要公开。除依法涉密的之外，数据要尽最大可能的公开，以便于云计算企业为社会服务，也为政府决策、监管服务。[1]政府掌握着社会 80％的数据资源，成为数据资源的最大拥有者和管理者，具有其他组织不可比拟的数据优势。然而，由于政府部门间存在数据壁垒，部门数据无法实现互联互通，导致民众办事程序繁琐。例如，“你妈是你妈”这类的奇葩证明曾经经常被要求提供。再如，公民申请公共服务需要填写大量信息，虽然一些信息政府信息系统已有记载，但部门间数据的封闭导致信息仍然需要反复填写和确认。自 2012 年开始，国家先后发布了《“十二五”国家政务信息化工程建设规划》、《关于进一步加强政务部门信息共享建设管理的指导意见》、《促进大数据发展行动纲要》、《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、《政务信息资源共享管理暂行办法》、《“十三五”国家信息化规划》、《政务信息系统整合共享实施方案》、《2015 年政府信息公开工作要点》等文件。这些文件的出台表明了中央政府推进政府数据开放的巨大决心。
身处信息社会，信息蕴藏的价值已经被大家所公认。地方政府在管理社会公共事务以及自身运转的过程中产生了大量信息，同时又拥有大量信息的控制权。政府信息进行公开能够让公共权力的运作过程更加透明，使政府成为“水缸里的金鱼”，让公众更好监督政府，提升政府行政的科学化、民主化和法制化水平。因此，政府信息公开是政府依法行政的重要保障。随着政府信息公开的不断推进，公民对信息的需求不断上升。尤其是大数据时代的到来，使政府部门不得不将信息公开向纵深化、广泛化方向发展，即实现政府数据开放。政府数据开放既是对民众诉求的有效回应，也是促进国民经济和社会健康发展的需要，特别是对交通、医疗、农业等民生数据的开放，更是具有广泛的应用价值。然而，由于部门间存在数据壁垒，在政府数据开放的过程中，政府提供的数据呈现出碎片化的特征，无法为公民提供完整而非分离的数据服务。因此，在推进数据开放的同时只有同步推进部门数据的共享, 才能不断优化地方政府数据开放治理。
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二、国内外研究综述
（一）国外研究现状
目前，国外文献的研究内容主要集中于政府数据开放的概念、价值、法律要求、决策、管理、评估以及存在的问题几个方面。
1、政府数据开放概念研究。有学者认为政府数据开放的概念涉及到信息与数据的概念及它们之间的关系[2]，信息是有价值的数据[3]，是被解释的数据[4]，数据需要被解释和加工才能成为信息[5]，数据是提炼的原材料[6]。政府数据开放是政府自身生产或因委托而产生的数据的开放[7]，是原始数据的开放，使用者可以自行决定如何组合从而更好的实现数据的价值[8]。
2、政府数据开放价值研究。T.Jetzek 认为政府数据开放具有提高政府工作效率、增强政府透明度、促进公民参与、激发创新等价值[9]。Hendler 等认为政府数据开放为政府和公众的互动交流搭建了平台，公众可以获取数据并利用数据创造价值[10]。Helbig 等认为，政府数据开放可以创造价值，并反过来推动政府治理与变革，促使政府继续开放更多的数据[11]。
3、政府数据开放的利用以及相关法律研究。J.Katleen 认为要增强对数据的再利用，并且在再利用的过程中必须遵守相关的法律法规[12]。E.Bonson 等阐述了政府数据开放的途径、促进公众利用数据的方法和措施以及需要遵循的法律程序[13]。F.F.Costa 分析了在大数据时代生物医学数据的应用对医药行业的促进作用[14]。E.Kalampokis 等提出一种开放政府数据阶段模型，用来分析复杂的、有价值的数据，从而可以对公共服务网络的复杂性进行测量，进一步实现政府数据的增值服务[15]。
4、政府数据开放在政策制定方面的研究。M.N.Philip 等认为公开的、可利用的数据是公共政策制定的基础[16]。J.Bates 分析了英国政府数据开放政策对政府公共政策议程的促进作用[17]。G.Z.Felipe 等认为政府数据有不同类型，不同类型的数据在决策中会产生不同的作用，在利用政府数据时要先对其价值进行分析，才能确保据此制定的决策的正确性[18]。
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第二章 概念阐释与理论基础
一、基本概念
（一）地方政府
地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。[39]在中国，地方政府是指相对于中央人民政府（国务院）而言的各级人民政府，宪法第 95 条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”。从结构体系来看，地方政府既包括横向的、职能部门结构意义上的地方政府，也包括纵向的不同层级结构意义上的地方政府。本文所研究的地方政府是指横向的、职能部门结构意义上的地方政府。
（二）数据开放
数据指的是由公共机构产生、收集的所有信息，包括信息数据、统计、气象、数字图书等[40]。当今社会的综合性、复杂性程度越来越高，政府管理的事务日渐增多，处理的业务不断增长。在政府管理社会公共事务、提供公共产品和服务的过程中产生、收集了海量信息资源，这些政府信息以及政府在处理自身事务及内部管理过程中产生的信息都属于政府数据。如能对其加以利用，就可以实现数据资源的增值，为社会经济、政治、文化等各个方面的发展创造价值。但是，在传统的数据管理体制下，各职能部门往往将政府数据视为私有财产，对数据采取封闭的做法，使政府数据资源深藏闺阁而无法造福社会。因此，政府亟需改变传统的数据管理体制，加快推进政府数据开放。
数据开放是国家机关以及法律授权行使公共管理职能的社会组织，按照法律规章和一定的互联网协议、技术、框架向公众公开其所掌握的、用于记录与公共利益密切相关的各类事实的物理符号[41]，“是数据链的开放，而且开放的不是单一数据链上的某一元数据，而是包含所有事实、数据、信息、知识所组成的数据集”[42]，其目的是实现数据在虚拟空间的公开、共享和重用，以寻求数据最大限度的获取与重用[43]。这说明数据开放不仅强调广度、深度，而且强调开放的后续效应以及开放的主体和依循的规则。
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二、理论基础
（一）整体性治理理论
整体性治理理论的代表人物是佩里·希克斯和帕却克·登力维，复旦大学竺乾威教授最早将其引入我国公共管理领域。整体性治理理论诞生于新公共管理衰落和信息技术快速发展的时代背景[45]。新公共管理强调竞争，即主张将竞争机制引入政府，各部门通过竞争获取资源，改变了传统行政模式下等级制的资源分配方式。这在提高政府工作效率的同时却使部门间由于分工高度专业化而彼此隔离，长此以往，大家各自为政，缺乏沟通与协调，就会导致政府机构破碎化，增加决策系统的复杂性，组织目标和手段的不协调，甚至出现目标的不一致，严重制约行政效率和公共服务质量的提高，使人们解决自身问题的主动性降低。这使得鼓吹以职能专业化、分散化、竞争和激励机制的新公共管理寿终正寝。在美国，新公共服务逐步取代了新公共管理，而在英国，主要发展出了整体性治理理论。
随着信息技术的发展，人类进入大数据时代，数据资源的价值日益凸显。通过对数据资源的分析，政府可以发现社会存在的问题，从而为政府决策的科学化、理性化提供依据。通过不同信息系统的互联互通，可以增强不同部门之间的联系，整合政府业务，为公众提供完整的数据服务。上述两个方面孕育了整体性治理理论。
整体性治理理论是针对碎片化的状态提出来的，旨在使政府从碎片化走向一体化、有序化，达成不同政府和部门之间合作、协调、整合的目标[46]，整体性政府理论被认为是政府碎片化问题的解决之道。希克斯认为，碎片化治理存在以下缺陷：（1）部门间转嫁问题、成本。每个部门都把注意力放在自己关注的问题上，而政策实施后出现的问题则可能由其他部门承担代价。（2）互相冲突的项目。主要表现为不同机构的目标冲突以及同一目标不同部门的运作机制存在冲突。（3）重复建设。由于部门间缺少沟通交流导致重复建设，资源浪费严重。（4）互相冲突的目标。不同部门有不同的目标。（5）由于缺乏沟通，不同部门各自为政，导致干预或干预结果不理想。（6）在需要做出反应时各自为政。各部门在解决共有的问题时常常感到力不从心。（7）公众的服务需求无法得到完全满足，他们常常不知到哪里获得所需服务。（8）由于以职能而不是以问题为导向，导致供需不匹配。[47]上述这些问题正是整体性治理理论想要解决的。
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一、山东省政府数据开放治理的发展脉络................................... 13
（一）第一阶段：政务公开有序推进（2000 年-2010 年）......................................13
（二）第二阶段：政府信息公开的实行（2010 年-2016 年）..................................14
第四章 山东省政府数据开放治理“碎片化”分析................................ 27
一、数据开放治理“碎片化”的表现和特点............................. 27
（一）离散化治理主体...............................27
（二）辐辏型治理结构...............................................27
第五章 整体性治理：地方政府数据开放治理的价值诉求................................... 32
一、地方政府数据开放治理的矛盾与争议..................................... 32
（一）开放与封闭的矛盾..........................................32
（二）收益与成本的矛盾.................................32
第六章 地方政府数据整体性开放治理的对策建议
一、地方政府数据开放治理的整体性运作框架
（一）治理主体多元化
大数据时代所拥有的开放的思维方式与现代政府强调的多元化参与的治理理念相契合，当前，我国社会发展环境更加复杂化，利益需求日益多元化、公共问题多样化，传统的依靠单一部门或行政主体的治理方式不仅无法系统地解决相关问题，而且还产生“碎片化”治理的问题。面对以复杂、多元和“碎片化”为特征的政府数据开放领域，我们需要一种以多元主体参与为基本特征的地方政府数据开放治理运作框架。这要求数据开放治理主体要从以地方政府主导的单一主体转向地方政府、非政府组织、企业、政策企业家、公民等多元治理主体，以政府及其他主体所处的制度环境和多元互动为焦点，以协商式方式构建政府数据开放的网络和关系契约，鼓励和支持社会各方面共同参与，促进地方政府之间、政府内部部门间、政府与社会组织、政府与企业间形成集体行动的合力，推进共建共享和多部门协作的网络化治理模式，打破封闭性网络结构，接纳多元的网络行动者，促进更广泛意义上的公众参与，冲击固有的利益链条，实现政府、市场、社会以及民众之间的新型合作，促进数据的交互传递以及政府与社会距离的不断拉近。
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第 7 章 结语
参考文献（略）