第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
乡镇政权作为国家治理的“最后一公里”，与乡村社会紧密相连，它的运转和治理能直接影响到国家整体治理目标的实现。
本世纪初，我国进行了农村税费改革，政府财政不断的向上集中，达到了一个新的高度，进而 2006 年又全面取消了农业税，依靠农业税收作为最主要的财政收入的乡镇政府却渐渐陷入了“财务吃紧，事务繁多”的困顿局面，并达到顶峰。此时，中央为了给地方、乡镇政府注入活力，利用“项目”的形式，地方政府与乡镇政府转移专项财政，并调动其投入地方性的资源予以配套，以此来繁荣经济、推动社会发展。由此，项目制作为新的国家治理体制进入了各级政府，它意图通过国家财政的专项转移支付，重构传统的科层制，利用地方与基层的竞争，活跃整个市场和农村社会，以此来实现对国家的治理。
“项目式”的输入，例如各种种类的公共服务项目、涉农项目成为了地方、基层的公共物品提供及经济建设的主要来源。上级政府源源不断地向农村输入项目，意在对农村的大力建设，但在此过程中，处在“压力型体制”、“锦标赛体制”和“目标管理责任制”等体制之下的乡镇政府，既要维持自身正常的职能运作，还需承接大量的、繁重的项目工作事务，并且，乡镇政府并不掌握项目资源，也没有对项目的主导权，在此过程中，乡镇政府项目制的运作过程中呈现怎样的逻辑，是否能正常运转值得我们去探索。
项目制虽然兴起不久，但已经有许多具有现实意义的学术研究。项目的不断输入、落地，给地方政府、乡镇政府带去了新的治理理念和困境，吸引了各界，如管理学、政治学、法学、社会学的学者对项目制进行实地调研。从对中央项目的运作，中央与地方政府的组织行为构建，以及农村公共服务领域的项目制进行研究，为项目制带来了新的研究视角。虽然也涉及到了基层（乡镇政府）项目制的理论研究和微观实践，但缺乏对乡镇政府运作当地具有重大意义的项目的涉猎及运作逻辑的细致探索。
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1.2 文献综述
1.2.1 国外研究综述
国外对于项目制的研究，以科斯特为代表，他在发表的著作《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》中，列举了许许多多的个案，比如 19 世纪时期中的俄罗斯集体农庄、德国的科技林业及坦桑尼亚的强制村庄等，他认为这些国家项目对于社会的治理没有起到有效的作用，而是起到了相反的用。科斯特认为这些项目运作的失败是因为国家寄托于用清晰、简单化的项目设计来实现改善公民的生活水平和对社会的有效治理的目标。他在书中具体分析了项目运作的失败原因。他认为像项目的设计和规划是简单化了的，项目相对于复杂的社会是单薄的，它忽略了地方、区域的复杂性、传统性、多样性和特别性，这种简单地、正式的项目运作规则并不能起到推动生产发展的作用，也不能够改善人类的基本发展状况，与此同时，国家认为的这些伟大项目还有可能产生一些无法预料的后果，比如进一步地加大了各地方、各区域之间的经济发展不平衡，造成贫富差距、公共产品和公共服务的提供不一致，激化社会矛盾，给国家发展带来更多的阻碍。
同时，国外现有其他文献中，关于项目制运作机制和运作逻辑的研究中指出，项目制在对于基层政府的公共服务供给的作用是有效的；黄宗智等美国学者认为，在项目制的实际运作当中，下级政府为了获在项目实践中的利益诉求，得依循着关于上级政府的政策意图的一般逻辑，同时，要追求社会经济的发展，就会弱化政府的社会公平的基本价值。另外，国外的项目制主要集中在社会领域，比如美国的促进教师进步项目、新加坡的促进全民健康项目、芬兰的残疾人无障碍建设项目，总体上运用于政府运作的实例不多，所以，关于国外的项目制的运作研究还没有明确的界定，整体的研究没有成形。
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第 2 章 相关概念和理论基础
2.1 基本概念
2.1.1 乡镇政府
论文中所提到的乡镇政府是指具有党委和政府两项职能的机构，主要工作是提供乡镇区域内的公共物品和公共服务，贯彻上级政府政策，促进乡镇经济发展、维护乡镇社会稳定等工作。虽然乡镇政府是我国最底层的行政机构，但它连接着城市和农村，连接着党和人民，是对复杂的农村社会情况了解最深的政权机关，是国家政策法律落实到“最后一公里”的关键，关系到了新农村建设、国家的治理以及国家经济社会的稳定发展。
随着国家对于农村治理的不断改革和推进，注入乡镇政府的工作也变得繁重起来，上级政府将源源不断的工作任务进行细化分解，再安排给乡镇政府，乡镇政府承担着超出本机构职权和职能范围的工作，造成了“权责不等”的局面，并且乡镇政府的结构还被精简，经常会出现一名乡镇干部负责多项工作的情况，并不能真正投入到村民的实际需求建设当中，因此，现有的乡镇政府在基层治理当中，会陷入忙于执行政策和为村民谋福祉的困境。
2.1.2 项目及项目制
美国项目管理协会在《项目管理知识体系指南中》对项目是这样定义的：项目是一种事本主义的动员或组织方式，也就是说项目是需要在限定的时间和资源的情况下，通过专门的组织来完成。
我国的“项目制”出现自 20 世纪 90 年代的分税制改革，继而 2006 年农村取消了农业税，各级政府的财政收入愈发集中到中央政府、上级政府集中，中央政府对地方政府、地方政府对乡镇政府的财政转移支付利用“项目制”的形式来运作，这就说明“项目制”已经成为了我国当前政府维持各项工作、转移资源正常运转的重要方式。
论文所说的项目，它已经超过了单一项目的事本主义的特点，它不属于常规行政组织的某个层级，而是突破了现有的组织结构，意图打破纵向的“条条”和横向的“块块”，将常规组织当中的各些要素重新整合来达到预期的事务目标。
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2.2 理论基础
2.2.1 政府间关系——条块关系
我国政府间关系主要表现为条块关系，是指垂直管理部门与地方政府之间的关系。“条条”是指从中央以及中央领导的垂直管理系统，是中央到各级地方政府职能性质相同的部门；“块块”是指各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。当前，条块关系是我国的各级政府间、各层级行政机构间关系的基础。目前，如何协调好政府间关系，是我国改革中所面临的现实挑战。“条块分割” 的政府管理体制造成了“地方无能”、政府横向关系阻隔、行政效率低下、政府机构庞大等问题。为了能够给当前的各级政府之间的关系提供有效的转变经验和实践基础，对条块关系的深入、系统的研究是很有必要的。
根据不同层级政府间的联系，将条块关系分为了三类：中央与省的条块关系；省与市县的条块关系；县与乡镇的条块关系。论文主要研究的是县与乡镇的条块关系。在我国行政体制中，县级政府拥有功能完备的职能部门，也与上级“条条”有着密切的业务往来；乡镇政府处于全国最底层的行政单位，它的职能部门并没有完善，发挥的是“块块”的功能。
在我国行政体制改革的历史长河中，不同的时期，县乡组织组织间的条块关系呈现着不同的特征，县与乡镇紧邻着复杂的乡村社会，与其他层级之间的条块关系有很大的不同。论文所研究的乡镇政府项目制运作的案例，隰县县政府和乡镇政府呈现条块关系，和中央与省、省与市、市与县的条块关系不同，它面临着更难处理和维护的基层问题和关系，而如今，项目制又成为了国家新的一种治理体制，定会很大程度的影响到县与乡镇的条块关系，对此，我们需要对其加以专门的研究，为理顺、优化县乡的条块关系作出贡献，使之能在未来社会不论是怎样的发展趋势，在今后的国家治理中，能提供规范的、有效的、法制化的管理。
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3.1 项目的申请...............................14
3.1.1 乡镇政府间对项目的横向竞争.............................14
3.1.2 乡镇政府的项目包装行为...........................14
第 4 章 山西省隰县玉露香梨产业扶持项目运作过程....................................20
4.1 研究设计.................................20
4.1.1 案例选择.............................20
4.1.2 访谈设计...............................................21
第 5 章 隰县乡镇政府项目制运作中的问题及原因........................................28
5.1 隰县乡镇政府项目制运作中出现的问题...........................................28
5.1.1 增加了乡镇工作人员的压力..................................28
5.1.2 脱离了农民的实际需求.........................................29
第 6 章 乡镇政府项目制运作的优化路径
6.1 健全村民的参与机制
为了项目制能在乡镇更有效的运行，就应该动员更多的村民参与到项目的决策、实践、监管当中，增加村民参与的公共空间，以此来尊重村民的意愿，最大程度的去除脱离农民实际需求的可能性，更进一步的凝聚乡镇民众的力量，修整上级政府及乡镇政府在项目运行过程中不规范的行为，激活农村内部的发展动力，项目制才能真正的达成目标。
6.1.1 扩大村民知情权
县政府和乡镇如果不能有效获知来自普通村民对项目的现实需求，同时村民也没有途径来对乡镇和上级政府进行有效回应，造成双方信息不对称，就会使项目进入村庄后困难重重，村民和政府矛盾激增，这样就会增加乡镇政府工作人员的工作量和工作强度。随着互联网和云技术的发展，政府可以利用新兴媒体，例如微博、微信公众号、客户端等手段来实现信息共建共享，及时公布乡镇所要推进的项目的具体信息，这样就可以使村民了解到与项目相关的信息，在项目进入村庄之后，才输出与项目相匹配的意见，优化项目效果。
6.1.2 村民参与到项目制定
在项目政策制定过程中，如果没有普通农户的参与，项目制可能就会与农民的意愿背道而驰，项目制是现有的对乡镇动员最有效的方式，把农民当做项目的主人公，强化他们主人公的意识和认知，尊重和保障农民主体地位及权利，对于项目制的运作是极有力的群众基础。所以需要将乡镇中普通农户的利益诉求纳入到项目制定当中，这样才有利于政府了解公众的真实偏好，确保政府在确定项目内容、示范区时更多地体现民意，才能实现政府和农民之间在项目运作过程中得有效互动与良性运转。加入项目制定中的农民参与，可以建构制度化、规范化的参与渠道，让民众真正参与到项目建设中，第一，可以让村民推举能够代表他们意愿的村干部去发表意见和提供建议；第二，可以在乡镇举办项目制定现场会，让村民能够就近参与，这样，项目制的制定当中有了村民的参与，县级政府和乡镇政府就能及时获得村民的意见，并及时修改项目内容，还能将政府塑造成服务于广大人民群众、倾听人民群众意见的好政府。
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结论与展望
1. 结论
参考文献（略）