第一章 概念阐释及理论基础
一、概念阐释
（一）乡村振兴
虽然党和国家振兴乡村一直在路上，但“乡村振兴战略”这一概念的实质内涵是在党的十九大报告中首次得到阐述。乡村振兴战略与社会主义新农村建设一脉相承，乡村振兴战略的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求是新农村建设 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”总要求的扩充和升级。乡村振兴涉及多个维度，是对“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设” 五位一体总体战略布局的回应。
中国特色社会主义进入新时代，城市和乡村发展的不平衡的矛盾、农业农村发展不充分的矛盾日益突出。在全面建成小康社会的决胜期，乡村振兴战略的提出具有关键性的意义。实施乡村振兴战略，构建现代农业产业体系，促进一二三产业融合发展以及实现自治、法治、德治的乡村治理体系，为农业、农村、农民发展助力。结合已有的关于乡村振兴战略的学术研究，以及对国家政策的解读，本文研究的语境，本文对“乡村振兴”的定义是，政府利用可支配的资源和权力，组织号召并促进市场和社会力量，发展农村经济，改善农村环境，提供基础设施，为提高农村的内生发展动力营造良好的经济社会环境，以实现农业强、农村美、农民富的发展目标。
（二）乡镇政府行为
政府行为的研究一直是学术界关注的重要内容之一，社会学、管理学、政治学、经济学等都对其进行过深入的研究。虽然对地方政府行为尤其是对乡镇政府行为的概念并无明确定义，但都注意到了政府行为有别于其他组织或个人的行为，有其特殊性。例如，刘丹认为，政府行为具有动态性和目的性，地方政府行为是“面对社会环境的反应方式”。[23]马斯格雷夫从政府职能的角度，对政府行为进行分类，分为资源配置行为、收入分配行为和稳定经济行为，但是地方政府行为的动力来源于利益追求，而其权力大小则是影响其行为目标实现的保障。与此类似，陈振明对政府行为的功能概括为五种，即供给公共物品、调节收入分配、消除外部性、稳定市场秩序和调控宏观经济。[24]此外，有的学者根据政府具体行动的过程，将政府行为细分为计划、组织、协调、控制和监督等，每一种政府行为都需要有其对应的行政手段、经济手段、法律手段和思想教育手段来实现[25]。
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二、理论基础
具体来说，本文主要借鉴行为主义理论、理性选择理论以及新制度主义理论的思想精华。
（一）行为主义
行为主义理论可为政府行为逻辑研究提供支撑。20 世纪五六十年代，行为主义在政治学领域广泛流行。传统政治学对制度采取静态的分析，行为主义则将研究的视角转向动态的政治行为过程，着眼于行动者的态度、动机及其外在行为变化，尤其重视政治现象的定量化研究。但是，行动主义理论在 70 年代之后由于其忽视制度背景对政治行为本身的作用，逐渐受到学者的诟病。张静在《乡镇权力运作的逻辑》一文中，用“过程—事件”分析方法展示桔镇政府权力运作，将静态结构的研究对象转向由若干事件引起的动态的运行过程，详细挖掘了事件背后的微妙因素。
将行为主义理论运用到本文所探讨的乡村振兴中的乡镇政府行为逻辑分析中，研究乡镇政府在改革开放以来的不同历史阶段所具有的不同的行为，具体来说，取消农业税之前，财政激励下的乡镇政府行为主要表现为汲取资源，促进乡镇企业发展；农村税费改革之后，孱弱的乡镇政府寻求生存空间以及对乡村治理逃离；在党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村以来，乡镇政府积极参与到乡村建设中。本文在展示乡镇政府行为的基础上，分析事件的因果联系，对乡镇政府行为逻辑进行深层次解读。
（二）理性选择理论
理性选择理论，是将经济学领域的知识和方法，用于研究政治过程和政治问题。理性选择理论认为，政治场域也具有“市场”的属性，在政治市场中，行为者具有理性和自利性，面对选择时做出成本-收益考量，追求个人利益和效用的最大化。同时，理性选择的过程也是政治活动的各方彼此竞争和博弈的过程。詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克所著的《同意的计算》一书基于微观个人收益-成本分析，揭示了公共选择中的相关问题。曼瑟尔·奥尔森的《集体行动的逻辑》一书则分析了集体行动中的“搭便车”行为。此外，哈丁、缪勒、阿克谢罗德等人都对理性选择理论的发展做出了贡献。该理论在发展的过程中，虽然也注意到了结构性因素如制度、文化和意识形态的作用，但是忽视了制度作为关键性因素对行为的重要性。
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第二章 乡村振兴中的乡镇政府行为逻辑的影响因素
一、国家政策要求
国家政策要求是影响乡村振兴中乡镇政府行为逻辑的重要因素。党的十九大报告以及《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》、《国家乡村振兴战略规划（2018-2020 年）》等都对为何振兴乡村、如何振兴乡村提出了路径和方案，为各级政府提供了振兴乡村的基本遵循。众所周知，乡村振兴战略的落实，需要国家顶层设计，需要基层乡村实践。在此过程中，中央政府的指导规划和有力推动必不可少：中央政府（有关部委特别是农业农村部）发布文件指令，设置乡村振兴的制度框架和政策体系；而各级地方政府自省、市、县到乡镇据此部署和体系来制定具体实施细节。因此，如果我们把分析的着眼点放在乡村振兴的国家政策之上，即中央政府关于乡村振兴的部署规划以及有关部委的推动，不难发现，国家政策指令持续并逐步地深入到乡村振兴的基层实践和制度建设中。
（一）顶层设计的强力推动
顶层设计为乡镇政府振兴乡村的基层实践指明方向，创造条件。一方面，国家的顶层设计为基层实践指明方向。乡村振兴是一项长时期的历史性任务，2018年中央一号文件对乡村振兴的阶段性目标、任务要求、工作重点做出了“远粗近细”的战略安排。《国家乡村振兴战略规划（2018-2022 年）》引领乡村振兴的部署规划，国家质量兴农战略规划、质量兴农政策体系、工作体系和考核体系的重要部署，打好精准脱贫攻坚战、改善农村人居环境、建设产业兴旺的重大行动制定，农村土地大规模整治、高效现代农业生产、发展农村基础设施等重大工程的推进，都从国家的政策文件中得到全面的部署安排。同时，十九大报告中提出的巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革及建立自治法治德治相结合的乡村治理体系等，都有了制度性供给作为保障[30]。
另一方面，顶层设计的强力推动为乡镇政府基层实践创造了条件。由于中央政府与乡镇政府存在行为偏好差异，中央政府政策制定着眼于满足最广大人民的需求，而乡镇政府最基本的偏好则在于实现地方官员职位升迁或满足自身经济利益。加之，我国从中央到地方漫长的委托-代理行政链条中，乡村振兴多重任务的下放导致了多重委托-代理关系，但代理人内部的异质性偏好、目标冲突和绩效竞争等，导致基层政府“集体行动的困境”。为保障乡村振兴战略的落实，乡村振兴战略作为一项政治性任务由中央政府全力推进，在自上而下的制度性约束中，上级政府对委托-代理关系内的诸多行动者进行强力统合，在实现权威集中的同时，设置了工作考核目标，作为分散的代理人的乡镇政府各部门及其行政资源被纵向、横向迅速整合，以“科层组织运动化”的方式贯彻实施国家政策，集中力量完成治理目标。
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二、基层民众利益诉求
乡村振兴顶层设计的强力推动和国家集权-放权的权力结构，解决了基层政府治理有效性的问题。然而，过分强调政府行为的有效性，往往导致行动主体自主性不受控制。乡镇政府行为能否体现民众意愿，回应社会需求和解决基层问题，关乎民众的认可和支持，继而关乎政府的合法性。乡镇政府行为合法性的降低，意味着基层民众对政府治理行为的认同和配合程度降低，大大增加了乡镇政府公共事务治理成本。乡村振兴的过程需要政府与乡村民众有效互动，乡镇政府行为策略的有效性取决于和依赖于民众的回应。倘若政府行为缺乏合法性，民众由合作力量转变为反对力量。简言之，乡村振兴中基层民众利益诉求的满足与否，直接影响乡镇政权稳定，并进而影响党和政府合法性来源。
（一）政权稳定
中国幅员辽阔，人口众多，国家治理需要考虑提高治理效率和降低统治风险两个方面的目标，[32]为了提高治理效率（或者说是降低治理成本），中央政府和地方政府之间采取了集权-放权的方式，周雪光提出的“帝国的治理逻辑”和周黎安提出的“行政发包制”理论，都是在央地分权的基础上提出来的。但是，正如周雪光、张静等人所分析，由于上下级信息不对称导致地方政府的策略主义的行为逻辑。曹正汉指出，除存在代理方的代理风险之外，地方政府和中央政府还面临着“社会风险”。
社会风险指的是在由政府提供公共服务的过程中，民众对政府进行问责带来的“公共服务的质量压力”，它源于民众的抗议或抵制，进而影响政权稳定。曹正汉所提出的“中央治官，地方治民”的治理结构表明，地方政府分散治民，将统治风险局限在各个区域内，以对民众分而治之的方式，降低来自民众的统治风险[33]。乡镇政府处于乡村振兴一线，是联结国家与基层民众的桥梁和纽带，在“上级治官，下级治民”中发挥着稳定社会和政治的关键性作用。乡镇政府的行为逻辑必然深受辖区内民众的政治压力，即民众对公共服务的质量要求的影响。
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一、改革开放以来的乡镇政府行为逻辑................................19
（一）控制资源与权力扩大阶段的乡镇政府行为逻辑............................19
（二）资源流失与权力萎缩阶段的乡镇政府行为逻辑............................21
第四章 乡村振兴语境下的乡镇政府行为逻辑指向...............................35
一、国家政策要求和民众利益诉求趋于一致..............................35
（一）针对民众需求对症下药....................................35
（二）破解资源下乡“最后一公里”难题...............................................36
第五章 乡村振兴中的乡镇政府行为逻辑的优化.....................................42
一、改善考核机制以重塑乡镇政府的行为偏好...................................42
（一）优化考核指标体系...................................42
（二）健全考核评价主体.............................43
第五章 乡村振兴中的乡镇政府行为逻辑的优化
一、改善考核机制以重塑乡镇政府的行为偏好
改革开放以来的基层政府在乡村治理场域中的行为偏好，旨在满足自身财政收入的增长以及地方官员的职位晋升。但是，政府的行为偏好并非是一成不变的，受政治体制和治理结构的影响，是可以被改变和塑造的。乡村振兴中的乡镇政府行为的取向，从原则上看，应与中央政府的行为偏好相一致；从内容上看，应与乡村民众的偏好相一致。由于我国政府体制中自下而上考核机制的缺乏，加之自上而下考核的层层加码，导致基层政府“唯上级是从”，因此，重塑乡镇政府的行为偏好，应从改善乡镇政府的考核机制入手。
（一）优化考核指标体系
随着乡村振兴战略的实施和深入推进，以及新一轮党和国家机构改革的政策落实，保持乡村建设事业快速发展，迫切需要构建简约高效的基层管理体制。乡镇政府肩负基层社会治理、基本公共服务供给的重要职责，承担美丽乡村建设、环境攻坚、脱贫攻坚和社会稳定等各项改革发展任务，乡镇领导干部及其工作人员工作要求高、职责覆盖面广、工作压力大。工作考核作为提高乡镇政府工作效率的重要手段和途径，是基层政府领导班子和领导干部工作的向导和“指挥棒”。改革开放以来，以 GDP 增长为主的政府绩效考核，形塑了地方政府及其官员注重经济发展的逻辑。但是，经济增长的背后也隐含着城乡收入差距扩大、生态环境、教育科技、医疗卫生水平滞后等民生问题。那么，什么样的指标考核体系才能够起到正向激励作用呢？
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结语与展望
参考文献（略）